Afvikling af ulandsbistanden betaler sig ikke – Københavns Universitet

Videresend til en ven Resize Print Bookmark and Share

Samfundsvidenskab > Presseservice > Kronikker - debat - kommentarer > Afvikling af ulandsbis...

12. februar 2016

Afvikling af ulandsbistanden betaler sig ikke

Kronik af ph.d.-stipendiat Mie Roesdahl (Institut for Statskundskab) i Polïtiken den 12. februar 2016.

Udviklingsbistanden har ændret sig radikalt i de seneste 5-10 år. Der er ikke alene færre midler, men måden, udviklingsprogrammer bliver gennemført på, er helt anderledes i dag end for bare få år siden.

I kernen af forandringsprocesserne er måden, arbejdet organiseres på i udenrigsministerier og i bistandsorganisationer. Når udviklingsarbejde har fungeret bedst, har det været omdrejningspunkt for vigtige samarbejder mellem stater og mellem mennesker. Ved de facto at afvikle dette samarbejde ændrer den globale orden sig i en helt anden dimension end den, vi normalt taler om. Det kan få mere vidtgående negative virkninger for Danmark, end vi er forberedt på.

Når Udenrigsministeriets ledelse 3. februar meldte ud, at hver 10. stilling i Udenrigstjenesten skal skæres væk som led i en markant reduktion i udviklingsbistanden med nedlægning af ambassader og indsatser i en række konfliktramte lande, er det vigtigt at forstå hvilke konsekvenser det har – ikke mindst for vores chancer for at leve i en fredelig verden.

Udviklingsbistanden har i mange år fungeret som et vigtigt rum for interstatsligt samarbejde og som rammen om arbejdet med at skabe fred og forebygge konflikter. Ambassadører og donorrepræsentanter har indgået i tæt dialog med repræsentanter fra værtslandets regering, dets centrale statsinstitutioner og civilsamfundet. Der er blevet udvekslet ideer og skabt en forståelse, hos begge parter, for hvordan man i fællesskab og hver for sig kan bidrage til en mere fredelig verden.

Langsigtede samarbejdsrelationer, hvor en kombination af solid kontekstforståelse og forståelse for, hvordan udviklingsresultater skabes, har været grobund for succesfulde udviklings-, menneskerettigheds- og fredsopbygningsprogrammer. Samarbejdsrelationerne har på samme tid været interstatslige og mellemmenneskelige. De er fast forankret i en forståelse af menneskers ligeværd og betydningen af respekt og værdighed i samarbejdet.

Gennem mit samarbejde med statsministeriet i Nepal omkring deres menneskerettighedsarbejde har jeg oplevet mange eksempler på, at det kan betale sig at investere i de langsigtede relationer. At det rykker noget, når man har opbygget tillid og respekt nok til at lytte til hinanden, dele erfaringer og tage initiativer, der er udfordrende at gennemføre, men som i sidste ende gør en stor forskel.

Når min kollega og torturekspert Peter Vedel Kessing sætter sig med en højtstående embedsmand fra Nepals statsministerium og diskuterer deres nye forslag til en torturlov eller deres tanker for at udvikle en torturforebyggelsesmekanisme, så rykker det noget. Det rykker ikke kun, fordi han er en super-dygtig ekspert på området og kan komme med alle de rigtige råd.

Det rykker, fordi vi har opbygget en stærk samarbejdsrelation, hvor de ved, at vi er ’på deres side’, forstår den virkelighed, de lever i, og arbejder med dem ud fra netop deres udfordringer og muligheder. Udgangspunktet er ikke at slå dem oven i hovedet med de ting, der ikke fungerer, men snarere at hjælpe dem med at finde pragmatiske og effektive løsninger på de udfordringer, de står over for. Det kan vi, fordi vi samarbejder over lang tid, og fordi vi går ind ad døren med stor respekt for de mennesker, vi arbejder med, og en forståelse for de lokale forhold.

Det er vigtigt, og det gør en forskel. Tortur i Nepal er, som i andre samfund, noget, der dræber mennesker og skaber konflikter. Det er netop der – i mødet med en politimand, der udøver tortur – at de svage i samfundet, at de marginaliserede grupper møder staten. Og det er der, frustrationen, som skaber voldelige konflikter, opstår.

"Der er ikke tid til at opbygge tætte samarbejdsrelationer med lokale aktører og støtte mindre projekter, selv om de kunne have nok så stor effekt.

Mie Roesdahl

Hvis vi hjælper politiet med at forebygge tortur, er vi langt i arbejdet med konfliktforebyggelse. Det står højt på deres dagsorden og på vores (Danmarks). Og det fantastiske er, at effekten ikke blot skaber forbedringer på menneskerettighedsområdet i Nepal og forebygger konflikter. Det styrker også de interstatslige relationer – mellem et land fra nord og et land fra syd – præcis på et tidspunkt, hvor konfliktlinjerne polariseres.

En række meget praktiske ændringer i vilkårene for udviklingsbistanden har store konsekvenser, også for muligheden for at bidrage til forebyggelse af konflikter. Når udviklingsprogrammer udvikles, skal programdokumenterne for eksempel være skrevet på en helt speciel måde.

Det er svært for lokale partnere at skrive sådanne dokumenter, dels fordi det kræver flydende engelsk, dels fordi aktiviteterne og de planlagte resultater skal beskrives meget præcist, også selv om det gælder en længere programperiode.

Det er nærmest umuligt at planlægge detaljeret i flere år frem, når man arbejder i et konfliktramt område med meget komplekse samfundsmæssige og politiske dynamikker. Og det er svært at udnytte de muligheder for at skabe resultater, som dukker op netop på grund af disse dynamiske og uberegnelige forhold, hvis programmet ikke giver mulighed for stor fleksibilitet. Det gør de typisk ikke – ikke i den måde, programmer tilrettelægges i dag. Det er ofte i disse ’windows of opportunity’, at man for alvor kan rykke noget i en fredsproces.

Måden at udvikle programmer på gør det meget sværere for små lokale organisationer at få støtte fra donorer, bl.a. fordi de ikke kan engelsk godt nok og ikke har kontorer i hovedstaden, hvor donorerne er. Konsekvensen er, at det ikke nødvendigvis er dem med de bedste ideer og den største evne til at skabe forandring, der får udviklingsmidlerne. Men måske endnu værre: det er også svært for statsinstitutioner i fattige og konfliktramte lande at modtage støtte af mange af de samme grunde.

Embedsfolk i fattige lande er typisk dårlige til engelsk, og de, der sidder på centrale poster (og måske kan engelsk), har ikke kapacitet til at indgå i en omfattende programudviklingsproces, hvor der skal tænkes 3-5 år frem i tiden og opstilles mål på flere niveauer og med tilhørende ’indikatorer’. Så ender det med, at ’nogle andre’ (ofte hyrede konsulenter) skriver programdokumentet, og det er dermed ikke ’deres’.

Når ejerskabet ikke er stærkt, er der langt mindre chance for, at det bliver gennemført, og at det skaber resultater. De krav, der i dag stilles til udvikling og gennemførelsen af programmer, gør det næsten umuligt at følge vedtagne principper for lokalt ejerskab, fleksibilitet og udgangspunkt i de lokale forhold. Og næsten umuligt at samarbejde med bestemte typer af lokale partnere, som måske netop er afgørende for at skabe udvikling og fred.

Hvad der kunne synes en detalje, nemlig måden at udvikle programmer på, kan altså afføde en omfordeling af bistanden mellem forskellige typer af samarbejdspartnere og organisationer, som igen kan afføde modstand mod international tilstedeværelse.

Hvis vi bliver dårligere rustet til at arbejde direkte med statsinstitutionerne, og hvis relationen mellem diplomatiet og regeringerne (samt statsinstitutionerne) i ’skrøbelige stater’ belastes, mister vi en oplagt mulighed for interstatslig dialog og fredsopbygning.

Et andet eksempel på et ændret vilkår i udviklingsbistanden er, at der bliver skåret ned på bemandingen af ambassader, også i konfliktramte lande og regioner. Der er sket en reduktion i antallet af medarbejdere såvel som i kvaliteten af medarbejdere.

Selv om Udenrigsministeriets folk generelt er dygtige, så er de ikke længere eksperter med speciel viden om udviklingsområder og med specielle kompetencer til at agere f.eks. i konfliktramte områder. De er generalister, der skal forsøge at multitaske i en grad, der hverken er tilfredsstillende for dem selv eller for deres omgivelser.

De skal udføre diplomatiske opgaver og holde ambassaden og Udenrigsministeriet opdateret om situationen i landet, de skal udvikle og monitorere programmer. De skal sikre donorkoordination, de skal kunne agere i krisesituationer, som når der sker et jordskælv eller et terrorangreb i det pågældende land, osv.

Der er ikke længere tid til at opbygge tætte samarbejdsrelationer med lokale aktører og støtte mindre projekter, selv om de kunne have nok så stor effekt. Pengene bliver i stigende grad sendt til de store multilaterale organisationer, som så skal udføre gigantiske projekter – bl.a. fordi der simpelthen ikke er tid til at administrere projekter fra dansk side.

Der er undtagelser, der bekræfter reglen. Der er f.eks. forsøg på at støtte organisationer i fjerntliggende egne af Nepal, som virkelig gør en forskel ikke bare lokalt, men også på nationalt niveau – men det er svært med de nuværende vilkår for bistanden. Og nu lukker ambassaden i Nepal, så den støtte forsvinder også.

Bemandingen på ambassaderne betyder også, at tiden til at lære landet at kende og til at være i dialog – land til land, menneske til menneske – omkring vigtige samfundsmæssige forhold er blevet mindre. Det kan resultere i en (diplomatisk) praksis, hvor værtslandets traditioner ikke respekteres, og højtstående embedsfolk føler sig uværdigt behandlet. Det kan videre resultere i en belastet samarbejdsrelation og programmer, der ikke bliver implementeret – som så igen kan få donorerne til at mene, at værtslandet ikke vil samarbejde, og at man lige så godt kan lukke ambassaderne. Det bliver altså en ond spiral.

Når det nu er så svært – med de nuværende vilkår – at skabe gode samarbejdsrelationer og gode programmer, er det måske nærliggende at hævde, at man bør reducere udviklingsbistanden. Men er det nu det? Mange tror, at det er konsekvensløst at reducere og afskaffe den. Det er det ikke. Det har store konsekvenser for det interstatslige og mellemmenneskelige samarbejde i verden.

Hvis vi hjælper politiet med at forebygge tortur, er vi langt i arbejdet med konfliktforebyggelse.

"Hvis vi hjælper politiet med at forebygge tortur, er vi langt i arbejdet med konfliktforebyggelse.

Mie Roesdahl

Igen kan en kritiker argumentere, at ’jamen det er jo lige meget, for vi er ikke interesseret i resten af verden’. Hvad ville konsekvenserne være, hvis vi i stigende grad følger det spor? Måske kan vi få en lille indsigt i det, når vi lukker en ambassade.

Når en ambassade lukker, reduceres de interstatslige og mellemmenneskelige relationer mellem to lande væsentligt. Der kan fortsat være interaktion mellem landene inden for rammen af FN-organerne i New York, Genève og Wien, men også dette samarbejde baserer sig faktisk på et samarbejde på landeniveau, og at landene ’kender hinanden’ gennem konkret samarbejde.

I Menneskerettighedsrådet i Genève giver stater hinanden anbefalinger om, hvordan hver især kan forbedre menneskerettighedssituationen i landet, og det gøres primært på baggrund af den viden og de relationer, som ambassaden i det pågældende land har etableret.

Hvorvidt et land (der måske bliver udsat for hård kritik) er villigt til at lytte til disse anbefalinger, handler bl.a. om deres tillid til, at de andre lande ’ved, hvad de snakker om’ og efterfølgende vil hjælpe dem med at gøre noget ved de forhold, som bliver kritiseret. Det er blot et eksempel.

Når en ambassade lukker, kan der fortsat være samarbejde mellem danske organisationer og det pågældende lands institutioner og mennesker, men det vil være begrænset, fordi pengene til udvikling i høj grad er placeret decentralt. Det er altså i høj grad ambassaderne, der sidder på pengekassen, og der hvor der ikke er en dansk ambassade eller repræsentation, er det svært for danske organisationer at få midler til at arbejde, uagtet behovet for det arbejde, de gør, og uagtet den investering, man mister, når stærke samarbejdsrelationer bliver afbrudt.

Der kan også fortsat være forretningssamarbejder. Der er bare ikke ret mange virksomheder, som tør løbe risikoen ved at arbejde i lande, der enten har været i væbnet konflikt eller har stort konfliktpotentiale. Og det er måske de lande, som resten af verden har størst behov for at skabe gode interstatslige og mellem-menneskelige relationer til.

"Hvad Danmark gør et sted, har konsekvenser for, hvad Danmark kan gøre andre steder.

Mie Roesdahl

Interstatslige og mellemmenneskelige relationer på tværs af landegrænser er blevet vigtigere i en tid, hvor konflikter optrappes og polarisering skabes mellem nye ’poler’: nord i forhold til syd, vestlige lande i forhold til den arabiske verden, højreradikale i forhold til indvandrere/flygtninge.

Det er konfliktpoler, som Danmark er en del af, og som får større og større indflydelse på sikkerheden ikke alene uden for landets grænser, men også inden for. Det, der sker ét sted i verden, påvirker nu mere direkte, hvad der sker andre steder i verden. Hvad Danmark gør et sted, har konsekvenser for, hvad Danmark kan gøre andre steder. Udviklingsbistanden er et vigtigt rum for Danmarks ’ageren’ i verden, men der er også andre.

På et møde i december havde Udenrigsministeriet inviteret dr. Sultan Barakat fra Brookings Institute til at tale om fredsprocesser. Ved den lejlighed argumenterede han for, at Danmark har en vis legitimitet i forhold til at bidrage til fredsopbygning i de svære konflikter i Mellemøsten og Syrien, primært fordi »Danmark modtager hjemvendte krigere fra Syrien« på en respektfuld måde.

Vores måde at håndtere ’fremmede’ i Danmark er altså vigtig for Danmarks fredelige relationer til resten af verden og Danmarks bidrag til fredsopbygning, på samme måde som det arbejde, Danmark gør ude i verden for at skabe fred og udvikling.

Selv om det er ting, der foregår på nationalt niveau, og selv om det handler om, hvordan det danske system ’møder’ verden, så er det afgørende for Danmarks legitimitet og relationer til resten af verden. Danmark er en del af verden, hvad enten vi vil det eller ej, og den måde, vi agerer på i verden – i Danmark og uden for landets grænser – er afgørende for vores mulighed for at leve i fred, sikkerhed og fremgang.

Udviklingsbistanden er vigtig ikke alene for fattigdomsbekæmpelse, fremme af menneskerettigheder og fredsopbygning. Det er en vigtig platform for interaktion mellem nord og syd og mellem Vesten og den arabiske verden, som skaber mulighed for at forebygge nye globale konflikter. Men det kræver, at vi tænker over vilkårene for vores engagement og måden, vi engagerer os på.

Konklusionen er, at vi skal fokusere mere på betydningen af udviklingsbistanden for interstatslige relationer og for fred i verden. Og vi må forstå, hvordan vilkårene og måden at arbejde på er afgørende for den rolle, bistanden kan have.

Hvis vi reducerer, forandrer, eller afmonterer udviklingsarbejdet, er vi nødt til at forstå konsekvenserne heraf. Her kan Danmark spille en central rolle, fordi vi stadig har en vis legitimitet internationalt til at tale om så vigtige ting, som hvordan man arbejder sammen på tværs af landegrænser.