En social union alligevel? – Københavns Universitet

Videresend til en ven Resize Print Bookmark and Share

Samfundsvidenskab > Presseservice > Kronikker - debat - kommentarer > En social union allige...

24. februar 2017

En social union alligevel?

Kronik af ph.d.-stipendiat Morten Jarlbæk Pedersen (Institut for Statskundskab) i Årsskriftet Critique den 24. marts 2017.

Politisk har man haft travlt med at lægge idéen om en social union i Europa død; men toget ruller alligevel videre, og der er intet til at stoppe det.

”Die EU ist keine Sozialunion.” Ordene er Angela Merkels. Også i Storbritannien er der resonans for dette synspunkt – det var faktisk et selvstændigt tema i Brexit-valgkampen sidste sommer – og herhjemme har politikere da også lystigt ytret, at EU ingenlunde er eller bør være en socialunion. Ja, i de hede dage op til valget til Europa-Parlamentet i 2014 var emnet endda genstand for en selvstændig forespørgselsdebat i Folketinget.

Når nu politikere på tværs af både partiskel og landegrænser tilsyneladende er enige om, at EU ikke må blive en social union, og at adgangen til sociale ydelser i andre EU-lande end ens eget derfor bør være strengt reguleret og genstand for intens politisk overvågning, så skulle man forvente, at udviklingen gik trægt og alene tog de skridt, som man politisk tog initiativ til og blev enige om.

Denne forventning bygger dog på en særdeles fejlagtig opfattelse af, hvad EU er for en størrelse, og hvordan den europæiske integration fungerer. EU er nemlig langt mere end ”præcist, hvad nationerne gør det til og bidrager med”, sådan som f.eks. formanden for Europabevægelsen Stine Bosse til tider postulerer.

Det gælder tillige på det meget politisk ømfindtlige sociale område. Og det på trods af en ivrig, politiske debat, der nærmest alene cirkulerer om, hvordan man begrænser andre EU-landes statsborgeres adgang til sociale ydelser. Denne debat toppede for 2 år siden, men den har bestemt stadig har sin vigtighed. Så på trods af, at linjerne i udvikling allerede er blotlagt for enhver, der gider interessere sig for det, er det således endnu en gang relevant at se på, hvor vi står nu. For verden står jo – som bekendt – sjældent stille.

A European pillar of social rights

På det sociale område beskyldes EU-domstolen ofte for at være en hovedårsag til, at verden ikke står stille. Domstolen opererer dog så langt fra i et vakuum, og man skal bestemt ikke undervurdere betydningen af den politiske dimension, når det kommer til pres for øget integration også på dette område.

Europa-Kommissionen er f.eks. også en af årsagerne til, at verden ikke står stille. Således lød det i Europa-Kommissionens formand, Jean-Claude Junckers ”State of the Union”-tale i september 2015: ”I will want to develop a European Pillar of Social Rights, which takes account of the changing realities of the world of work and which can serve as a compass for the renewed convergence within the euro area.”

Målsætningen er med andre ord klar: Eurozonen skal gøres til omdrejningspunkt ikke alene for en økonomisk samordningspolitik, men ydermere for en yderligere integration og/eller endnu stærkere koordination af socialpolitikkerne, således at EU-borgere kan vide sig socialt sikre også i andre EU-lande end deres eget.

"Der er med andre ord ikke rigtig noget egentlig bolværk mod øget integration på det sociale område. I al fald ikke, hvis man ser det i et lidt længere perspektiv. Og EU er således langt mere og andet end bare sine medlemslande.

Morten Jarlbæk Pedersen

Derefter iværksatte Europa-Kommissionen en offentlig høring, som netop er færdiggjort. Til at diskutere resultaterne af denne høring har Kommissionen også netop afholdt en storstilet konference, og Jean-Claude Juncker har annonceret, at man allerede i marts 2017 vil fremlægge et konkret forslag til ny lovgivning; lovgivning, der skal etablere og udvikle ”a Europan pillar of social rights”.

Der er med andre ord ikke rigtig noget egentlig bolværk mod øget integration på det sociale område. I al fald ikke, hvis man ser det i et lidt længere perspektiv. Og EU er således langt mere og andet end bare sine medlemslande.

Hvad kan man så læse ud af dette initiativ? For det første, at EU udvikler sig selvstændigt og ikke bare er et matematisk resultat af medlemslandenes fælles vilje og evne til at finde en laveste fællesnævner. For det andet, at man – i al fald i Europa-Kommissionen – ser den sociale union som noget, der allerede er i sin vorden, og som kommer til at udgøre en central del af Unionens institutionelle arkitektur og idégrundlag fremover. Disse to pointer uddybes kort i det følgende.

EU er mere end medlemslandene

Et initiativ fra Europa-Kommissionen er langt fra ensbetydende med, at der kommer nye regler og øget integration på et givent område. Dertil er EU’s beslutningslabyrint for kompleks, og medlemslandene har dog alligevel temmelig meget at skulle have sagt, når det kommer til vedtagelse af konkret lovgivning.

Der er dog mindst tre faktorer, der bevirker, at Europa-Kommissionens initiativ ikke bare uden videre kan afvises – faktorer, der alle medvirker til, at et EU-initiativ der vil øge integrationen mellem EU’s medlemslande ikke bare dør, hvis medlemslandenes flertal er imod det til at begynde med.

Den første faktor er Europa-Kommissionen selv. EU er så besynderligt opbygget, at denne institution er den eneste, der har ret til at initiere ny lovgivning. Det betyder, at skal noget som helst laves om, så skal Europa-Kommissionen ville det (medmindre man iværksætter en ændring af traktaterne – og det er en større omgang, som alle lande helst undlader at sætte i gang, ikke mindst da en eventuel ny traktat skal til folkeafstemning i flere lande). Kommissionen har således en enorm dagsordensættende magt. Det skyldes ikke mindst også, at den – i modsætning til mange medlemslande – jo sidder i midten af det hele, og derfor med vægt kan påpege, når noget ikke fungerer. Hvis Kommissionen således påpeger, at koordineringen af de sociale politikker i Europa ikke er tilstrækkelig, hvis det indre marked skal fungere effektivt, så lytter medlemslandene – for der er ikke andre at lytte til.

Parlamentets betydning

Den anden faktor er Europa-Parlamentet. Parlamentet er i langt de fleste tilfælde beslutningstager på lige fod med medlemslandene i Ministerrådet – og Europa-Parlamentet har et klart og entydigt ønske om øget integration også på det sociale område. Så sent som den 19. januar 2017 vedtog parlamentet en resolution, hvori man krævede, at der tages initiativer til øget integration på det sociale område. Heri foreslog man f.eks. muligheden for at indføre et europæisk ”social security card”, og man foreslog Kommissionen, at den også:

should recommend quality benchmarks for national unemployment insurance schemes, in particular regarding their coverage, activation requirements, a link between duration of support and the average national job-search period, and the quality of support provided by job centres.

Resolutionen blev vedtaget med 396 stemmer ud af parlamentets samlede 751 medlemmer. Det er ikke så overraskende, at venstrefløjsgrupperingerne leverede mange stemmer til denne vedtagelse. Mere overraskende er det måske, at den store konservative gruppe (EPP) leverede 113 stemmer. Det danske medlem af EPP, Bendt Bendtsen, stemte dog imod.

Parlamentet har muligvis en mindre dagsordensættende indflydelse end Kommissionen – men begge instanser har en institutionel interesse i øget integration. Og begge institutioner er nødvendige, hvis noget som helst skal vedtages i EU.

Den tredje faktor er selvsagt den ofte udskældte EU-domstol. Som nævnt ovenfor lever domstolen bestemt ikke i et vakuum, men har gentagne gange tilrettet sin retspraksis til de politiske signaler. F.eks. har man i nyere tid lettet lidt på speederen, hvad angår tildeling af sociale rettigheder – muligvis netop pga. den hidsige debat, som har raset i og mellem visse medlemslande. Men tænder man for det lange lys, har domstolens praksis været præget af en meget entydig trend mod øget integration – også på det sociale område. Opskriften har ikke været at indføre fælles regler – det ligger alligevel langt uden for dens kompetencer – men ganske markant at udvide EU-borgeres adgang til de sociale systemer i andre lande end deres eget, særligt ved at udviske skellet mellem social sikring og social forsorg og ved at udvande begrebet ”arbejdstager”.

Øget social integration

Det samlede billede er altså, at tre ud af de fire dominerende og retsskabende institutioner – Europa-Kommissionen, Europa-Parlamentet og EU-domstolen – har et klar og ganske entydigt ønske om øget integration også på det sociale område. Og den fjerde institution – Ministerrådet, hvor medlemslandene er repræsenteret – er ganske splittet på dette felt. For nogle lande betyder det meget, for andre mindre; og nogle lande vil i en retning mod mere social union, andre vil en ganske anden vej.

Der er med andre ord ikke rigtig noget egentlig bolværk mod øget integration på det sociale område. I al fald ikke, hvis man ser det i et lidt længere perspektiv. Og EU er således langt mere og andet end bare sine medlemslande.

En søjle er ikke bare en søjle

Dernæst er det værd at bemærke sprogbrugen. Europa-Kommissionen omtaler konsekvent sit initiativ som ”a pillar” – en søjle. Det vækker næppe opsigt hos mange, men for de mere EU-kyndige har det stor signalværdi. Man skal huske, at selve konstruktionen ”Den Europæiske Union” i begyndelsen af 1990’erne blev skabt som stående på tre søjler: Den første var det egentlige fællesskab, der havde supranational karakter. Den anden var den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, og den tredje var samarbejdet inden for retlige og indre anliggender; disse to havde mellemstatslig karakter. Denne opdeling blev bl.a. med Lissabon-traktaten opgivet, og f.eks. de retlige og indre anliggender gjort overstatslige (deraf palaveret om Danmarks tilknytning til Europol).

Søjlerne var de tre grundelementer i EU-samarbejdet. At omtale sociale rettigheder som (en fjerde) søjle har således endog ganske stor symbolværdi: her er ikke tale om teknisk regulering, der er nødvendiggjort af det indre marked eller andre omstændigheder. Nej, der er tale om et politikområde, der har egen vægt, og som skal prioriteres selvstændigt.

Hvad nu, lille du?

Alt ovenstående betyder ikke, at EU med nødvendighed bliver en rendyrket social union. Men det betyder, at fundamentet for en sådan allerede er tilstede. Og det betyder, at udviklingen ikke går mod at lade fundament være fundament. ”Die EU ist keine Sozialunion” – endnu.