Er Danmark parat til NATO's missilforsvar?

Debatindlæg af centerleder Henrik Breitenbauch (Center for Militære Studier) i Information den 21. december 2016.

Hvis man synes, 2016’s store sikkerhedsdebat om køb af kampfly var hed, skal man ruste sig til 2017. Her bliver det store spørgsmål, hvorvidt Danmark er klar til at deltage i afskrækkelse gennem kernevåben og missilforsvar

Valget af præsident Trump komplicerer et allerede vanskeligt emne i dansk forsvars- og sikkerhedspolitik. Skal Danmark deltage i NATO’s missilforsvar – som annonceret af Helle Thorning-Schmidt på Chicago-topmødet i 2012?

På overfladen er beslutningen teknisk: en opgradering af radarer på søværnets fregatter. Men i realiteten er det et emne, som viser, at Danmark ikke kan køre på automatpilot i forsvars- og sikkerhedspolitikken. Vi er nødt til at styrke vores forståelse af strategiske spørgsmål i en tid, hvor der er tvivl om hele den europæiske sikkerhedsarkitektur.

Missilforsvaret kalder i særlig grad på gode begrundelser, hvis Danmark i 2017 skal beslutte at deltage. Bag ved den tekniske beslutning ligger nemlig et kompliceret spil om international sikkerhed og et spørgsmål om, hvorvidt Danmark er strategisk moden til at være med i denne del af sikkerhedspolitikken.

Internationalt handler det komplicerede spil om strategisk stabilitet, primært mellem USA og Rusland. Missilforsvar er ikke et ligefremt militært værktøj, men en del af den strategiske balance som atomvåbnene og de internationale våbenkontrolaftaler ligeledes indgår i.

Missilforsvarssystemer er derfor en kvalitativt anden kapacitet end for eksempel avancerede våbensystemer som F-35-kampflyet. At medvirke til missilforsvar kræver andet end teknisk militær kompetence, og en politiker, der nikker ja eller nej.

Deltager man i missilforsvar, bliver hele ens politiske system en del af den symbolske logik, som terrorbalancen bygger på. Politiske udsagn bliver en del af alliancens ydre troværdighed.

Det kræver med andre ord en veludviklet fornemmelse for strategiske spørgsmål, blandt alle involverede parter – herunder at politikere i centrale folketingsudvalg kan navigere i den logik.

Som bekendt erklærede den russiske ambassadør i København i 2015, at danske flådefartøjer ville komme på listen over mål for russiske atomangreb, hvis Danmark går med i NATO’s missilforsvar. Det viser forskellen på missilforsvar og kampfly.

Med NATO’s øjne

For NATO er missilforsvaret formelt set mindre kontroversielt. Det er nemlig ikke rettet mod Rusland, men skal først og fremmest kunne imødegå trusler fra stater med en mindre missilkapacitet – Iran nævnes typisk her. Det vil i princippet kunne forsvare store dele af NATO’s territorium mod et begrænset angreb med ballistiske missiler.

På længere sigt antages det, at internationale politiske ikkespredningsindsatser kun vil have en opholdende effekt på udbredelsen af avanceret missilteknologi, og at andre aktører end Iran vil blive trusler. Iran skal derfor også forstås som ’alle andre lande end Rusland’.

Men missilforsvar handler ikke kun om aktive trusler mod NATO’s territorium. Det kan også bruges til at undgå afpresning i forbindelse med trusler mod lande uden for alliancen.

Endelig er missilforsvaret for NATO et middel til at holde USA inde i Europas sikkerhed, og omvendt bringe europæiske lande (og deres våbenindustri) ind i et avanceret netværk som en del af en langsigtet investering i Vestens militærteknologiske overlegenhed.

I realiteten er NATO godt klar over, at missilforsvaret komplicerer forholdet til russerne. Netop fordi den primære effekt af systemet er at ændre nyttekalkulationerne for stater med en mindre missilkapacitet – har de kun få våben, er der kun en ringe chance for, at de vil virke – så komplementerer det alliancens atomvåben.

Som det senest blev slået fast på NATO-topmødet i Warszawa i juli, så er NATO’s missilforsvar et selvstændigt element i den ’passende blanding’ af også konventionelle og nukleare kapaciteter, som tilsammen udgør alliancens kollektive forsvar.

Atomvåbnenes afskrækkende funktion er mindst lige så politisk, som den er militær. Kombinationen af amerikanske atomvåben, europæiske atomvåbenbærende kampfly, og NATO’s diplomatiske forum for atomvåbenpolitik udgør en særlig arbejdsdeling omkring det nukleare ben i alliancens kollektive forsvar.

Den sikrer fire ting: ydre afskrækkelse; den holder amerikanerne konkret involveret i Europa ved at gøre deres engagement mere tydeligt og troværdigt; den giver europæerne – også de ikkenukleare og her især tyskerne – en stemme i styrkeplanlægningen; og den reducerer incitamentet til, at flere europæiske lande – igen Tyskland – selv skulle ønske at udvikle atomvåben.

Det er denne logik, missilforsvaret tilføjer en ny dimension. I modsætning til atomvåben, hvis potentiale er offensivt, er missilforsvaret defensivt. Man skelner mellem to typer afskrækkelse: ved straf, som er atomvåbnenes funktion (hvis du angriber mig, gør det ondt på dig selv), og ved nægtelse, som er missilforsvarets funktion (hvis du angriber mig, vil det ikke lykkes).

På den måde giver missilforsvaret mening som et alternativ til atomvåben – også selvom en defensiv effekt ikke nødvendigvis er stabiliserende i terrorbalancens logik.

Ruslands position

I en verden domineret af to store atommagter spiller forventningen om gensidig ødelæggelse en væsentlig rolle i at sikre et stabilt system. Derfor havde USA og USSR mellem 1972 og 2002 ABM-traktaten, som regulerede og begrænsede de to parters opstilling af missilforsvarssystemer.

Det er den stabilitet, Rusland – mod bedre vidende – påstår, er i umiddelbar fare med NATO’s missilforsvar. USA ønskede at komme ud af ABM-traktaten på grund af en stigende bekymring for spredning af missiler og missilbårne masseødelæggelsesvåben blandt de mindre tunge stater i verdenspolitikken, og ikke på grund af Rusland.

Som den russiske ambassadørs trussel om at gøre danske flådefartøjer til nukleare bombemål viser, er den russiske villighed til at udtrykke sig kontroversielt stor, når det kommer til missilforsvar.

Rusland ved godt, at det nuværende projekt ikke udgør en trussel mod Ruslands strategiske atomvåben, men sporene fra Reagans stjernekrigsprojekt og fremtidens potentiale skræmmer. Rusland udvikler allerede nu nye midler til at omgå et eventuelt missilforsvar vendt mod dem – blandt andet en atomundervandsdrone.

Men fordi missilforsvaret er af et meget mindre omfang, end hvad man overvejede på Reagans tid, og fordi det netop ikke er hensigten at pille ved den strategiske stabilitet, er der et falsk ekko af 1980’erne i russernes beklagelser. Rusland bruger også den europæiske – tyske – frygt for spørgsmålet om strategisk ustabilitet som et politisk værktøj til at skabe splittelse i NATO.

Hvad vil præsident Trump?

Amerikansk udvikling af missilforsvar har været i gang i årtier, og allerede før Trump vandt præsidentvalget, var sagen kompliceret.

Men den bliver endnu mere indviklet af, at ingen ved, om Trump ender med at mene, at Rusland udgør en væsentlig sikkerhedspolitisk udfordring for USA og NATO, og om han vil lytte til de rådgivere, der ønsker et stærkt USA (og som ønsker mere missilforsvar i alle tilfælde), eller om han vil imødekomme Rusland i en aftale om europæisk sikkerhed.

Derfor er der heller ingen der ved, hvor Trump-regeringen ender med at stå i forhold til de eksisterende planer for et europæisk NATO-missilforsvar.

Det er muligt, der kommer en afklaring op til NATO-topmødet til sommer, som vil ende med, at Trump støtter europæisk missilforsvar (især det skibsbaserede som Danmark tænkes at deltage i).

Men missilforsvarsemnet vil i alle tilfælde blive ved med at være en knast i det russisk-vestlige forhold. Selv med et uændret format er det muligt, at Rusland vil bruge det som påskud til at træde ud af INF-traktaten, der begrænser mængden af USA’s og Ruslands kort- og mellemdistancemissiler.

Rusland ønsker i forvejen at komme af med den for at kunne afskrække USA og NATO-landene – såvel som Kina, Indien, Pakistan, med flere.

Vanskelig beslutning

For dansk forsvarspolitik er beslutningen ikke business as usual på linje med anskaffelsen af pansrede mandskabsvogne eller kampfly. Sådanne normale forsvarspolitiske beslutninger bør naturligvis kunne afgøres ud fra, om det er en kapacitet, der er nødvendig? Om den er efterspurgt? Om den løser et erkendt problem? Og om den er vigtigere end andre investeringer?

Disse forhold bør politikere altid kunne forvente, at der er redegjort for, når de skal træffe beslutninger om Forsvarets investeringer. Det bevis kan ikke siges at være løftet entydigt endnu på missilforsvarsområdet.

Men udover, at missilforsvar er en ny kapacitet i forsvaret, så er der en fundamental forskel på ’normale’ våbensystemer og missilforsvaret. Den forskel er først og fremmest sikkerhedspolitisk, og handler om, hvorvidt Danmark vil være med i NATO-fællesskabets inderste kerne, som benytter sig af strategisk afskrækkelse gennem kernevåben og missilforsvar. Det er grundlæggende et politisk spørgsmål, der ikke kan svares analytisk på.

Men det politiske svar afhænger af en strategisk analyse, for det forudsætter robust indsigt i, hvad missilforsvaret er, og hvad det kan. Danmark har altid bidraget til alliancens evne til kollektivt forsvar med konventionelle styrker. Det er hverken omdiskuteret eller kontroversielt.

Til gengæld har vi en lang og kompliceret historie i forhold til, at atomvåbnene er en hjørnesten i det kollektive forsvar, som Danmark har nydt godt af siden NATO’s grundlæggelse.

Dansk deltagelse i missilforsvaret er ikke helt så symbolsk omfangsrig, som en beslutning om at bidrage til NATO’s nukleare mission ville være, men det minder om det. Man kan forestille sig, hvordan en debat om at gøre de kommende danske F-35-kampfly parate til at bære atomvåben i alliancens tjeneste, ville forløbe.

Danmark skal nøje overveje, om vores politiske fællesskab er klædt på til at tage et skridt op i NATO’s hierarki. Har vi strategisk modenhed nok til at håndtere en international situation, hvor missilforsvaret er et uafklaret stridspunkt for relationen mellem USA-Vesten og Rusland? Det bliver et af de vigtigste spørgsmål for Danmarks forsvars- og sikkerhedspolitik i det kommende forår.