Stram styring giver triviel og uoriginal forskning

Debatindlæg i Politiken den 8. december 2016 af:

DAVID BUDTZ PEDERSEN, Lektor, Aalborg Universitet
FINN COLLIN, Professor emeritus, Københavns Universitet
HEINE ANDERSEN, Professor emeritus, Københavns Universitet
CLAUS EMMECHE, Lektor, Københavns Universitet
JAN FAYE, Lektor, Københavns Universitet
FRANS GREGERSEN, Professor, Københavns Universitet
PETER HARDER, Professor, Københavns Universitet
SIMO KØPPE, Professor, Københavns Universitet
FREDERIK STJERNFELT, Professor, Aalborg Universitet
OLE WÆVER, Professor, Københavns Universitet

Politikerne er nødt til at forstå, at New Public management og fri forskning ikke hører sammen.

»Der er ting vi ved, og der er ting vi ikke ved. Og så er der ting, vi ved, at vi ikke ved, og ting, vi ikke ved, at vi ikke ved«.

Sådan omtrent udtalte den daværende amerikanske forsvarsminister Donald Rumsfeld under forberedelsen af Irakkrigen. Udtalelsen forekom mange kommentatorer temmelig spidsfindig, og der blev gjort en del grin med den. Men Rumsfeldts analyse er fuldstændig korrekt og rummer en vigtig almen sandhed: I enhver form for planlægning vil der være faktorer, der kan være afgørende for udfaldet, men som man ikke kender til.

For nogles vedkommende ved man, at de eksisterer, men man kender ikke deres nærmere karakter og betydning. I andre tilfælde ved man overhovedet ikke, at de eksisterer: Det er de ting, vi »ikke ved, at vi ikke ved«.

Således var japanerne i eftersommeren 1945 uvidende, om at de allierede havde en helt ny slags våben klar til indsættelse i Anden Verdenskrigs sidste fase, atombomben. Den kuldkastede fuldstændig den japanske ledelses kalkulationer, baseret på »de ting, de vidste, og de ting, de vidste, at de ikke vidste«.

De vidste, hvor mange soldater og civile de selv var villige til at ofre i forsvaret af fædrelandet, og de vidste, at de ikke vidste, præcis hvor mange soldater de allierede regnede med at miste ved en invasion. De skønnede dog, at tallet nok ville være for højt for de allierede, og at fjenden derfor ville gå med til en fredsaftale, som var ærefuld for Japan.

Men indsættelsen af atombomben, ’den ting, japanerne ikke vidste, at de ikke vidste’, gjorde det med ét slag unødvendigt for de allierede at sætte en eneste støvle på japansk jord. Nu stod der kun japanske liv på de potentielle tabslister, og landet overgav sig betingelsesløst på mindre end to uger.

Hvordan opnår man viden om ting-man-ikke-i-forvejen-vidste-at-man-ikke-vidste? Hvordan kunne de allierede udvikle noget så uhørt som en bombe så kraftig og rædselsvækkende, at de kun behøvede at bruge to af dem for at afslutte en verdenskrig?

Svaret er grundforskning: Dvs. forskning, der ikke er rettet imod noget i forvejen kendt mål – såsom at fremstille en bombe – men i stedet stiller åbne spørgsmål, som man i første omgang kun kan formulere i generelle vendinger, fordi man først kan stille klarere spørgsmål i takt med, at undersøgelsen skrider frem.

Sådanne spørgsmål er: Hvad er fysisk stof? Består det af mindstedele, atomer? Og i så fald, hvad er deres struktur og egenskaber? Sådanne spørgsmål optog ledende fysikere i begyndelsen af forrige århundrede, og de arbejdede sig langsomt frem til klarere spørgsmål og bedre svar.

Atombomben var et praktisk produkt af sådan grundforskning, for grundforskning leder ofte til praktiske resultater, men først i det lange løb. Så er det til gengæld resultater, der fuldstændig kan ændre spillets regler.

Atombomben bragte Anden Verdenskrig til afslutning, men gav samtidig startskuddet til en ny krig, den kolde krig. Kappestriden drejede sig nu om, hvem der havde det mest effektive økonomiske system. Vestmagterne havde grund til at tro, at de ville vinde også denne krig, for sejren i Anden Verdenskrig havde bragt stor tiltro til den fri forskning og den fri markedsbaserede økonomi.

Østblokkens planøkonomi og styrede forskning ville fejle, fordi man ikke kan planlægge det, man ikke kender i detaljer i forvejen. De økonomiske femårsplaner, som østblokken lagde så stor energi og prestige i, ville producere for få og for dårlige forbrugsgoder.

Noget tilsvarende gælder videnskaben: En videnskab, der er underlagt politisk styring, vil blive ledt af sporet, fordi politikerne af ideologiske grunde vil holde forskere fast i projekter, selv om de har vist sig at være blindgyder.

Der var et klart eksempel at henvise til under den kolde krig: Den russiske biolog Trofim Lysenko udviklede en teknologi, der skulle sætte såhvede i stand til at gro under så lave temperaturer, at den kunne dyrkes i de enorme sibiriske landområder. Han hævdede yderligere, at denne kulderesistens ville nedarves i afgrøderne.

Denne teori var sød musik i ørerne på det sovjetiske landbrugsministeriums planlæggere, og Stalin ophøjede den til officiel statssandhed i 1948.

Uheldigvis strider teorien imod Darwins principper, og forsøgene ledte ikke til kulderesistent hvede, men tværtimod til spild af en masse godt korn, der kunne have mættet utallige mennesker. Og sovjetisk biologi blev låst fast i en blindgyde, som det tog den mange årtier at komme ud af.

Forudsigelserne om planøkonomiens fallit viste sig at holde stik: Østblokkens økonomiske systemer kørte langsomt men sikkert i stå. Resultatet var kollaps af østblokkens politiske system, dramatisk illustreret ved Berlinmurens fald i 1989.

I dag er den kolde krigs kappestrid imellem de to økonomiske systemer for de fleste mennesker bare noget, de kender fra historiebøgerne. Det er også glemt, hvilke argumenter der i sin tid fik de socialistiske lande til at gennemføre statsplanlægning af vigtige samfundssektorer.

Hovedargumentet var, at det kapitalistiske system leder til et enormt spild af ressourcer, når private fabrikanter af stort set identiske produkter – f.eks. biler – konkurrerer om at afsætte deres varer.

Samfundsnytten af, om folk vælger en bil fra Ford i stedet for en fra General Motors, er minimal, derimod leder det til tab af arbejdspladser, produktionsmidler og investeringer, hver gang et stort firma har held til at udkonkurrere et andet.

Det samfundsmæssige resultat af konkurserne er de tilbagevendende kriser i markedsøkonomierne. Tanken var, at det spild, den uregulerede produktion og konkurrence fører med sig, kunne undgås ved en samfundsplanlægning af de økonomiske aktiviteter.

Tankegangen appellerede som bekendt også til mange mennesker i den vestlige verden, men dengang kunne man affeje dem med en bemærkning om, at det jo ikke gik særligt godt i Østtyskland.

Men Østtysklands forstenede bureaukrati er ikke længere en levende realitet lige syd for vores grænser, og langsomt fremstår det som en forstandig og ansvarlig tankegang, at vigtige dele af samfundslivet må underkastes omhyggelig målstyring.

Denne planlægningstanke har især fået vægt i den danske centraladministration, og overraskende nok møder den stor lydhørhed også i de borgerlige partier. Ganske vist anvendes disse principper ikke på erhvervslivet, men på offentlige aktiviteter såsom forskning og uddannelse. Men argumentet for planlægning er det samme: Det er et spørgsmål om rationel anvendelse af ressourcer og om at undgå spild.

I den herskende forskningspolitik er spild ikke tilladt, alle projekter skal lede til et positivt afkast af anvendelig viden, der skal styrke den danske konkurrenceevne. Der er opstået en effektivitetskultur i det offentlige, hvor det ikke accepteres, at menneskelige aktiviteter er behæftet med spild.

Der skelnes principielt ikke imellem statslig togdrift og statslig forskningspolitik: Forsinkede tog og forskningsprojekter, der ikke leder til positive og anvendelige resultater, bedømmes ud fra samme målestok. Og i begge tilfælde er redskabet til at undgå problemet det samme, nemlig stadig tættere kontrol og styring.

Et centraliseret planlægningsregime er især gift for grundforskningen, altså bestræbelsen på at blive klogere på ’det, vi ikke ved, at vi ikke ved’. Den offentlige forskningspolitik er baseret på den præmis, at enhver rationel menneskelig aktivitet må have et klart defineret mål og en plan for at nå det, og man må hele tiden kontrollere, at planen følges, så man kommer nærmere til målet.

Det lyder jo indlysende rigtigt og forstandigt – indtil man spørger, hvordan man mon kan opstille detaljerede planer for at nå et mål, man ikke kender i forvejen, altså vedrørende ’de ting, vi ikke ved, at vi ikke ved’. Detailplanlægning er kun mulig, hvis man i forvejen ved, hvad man vil komme frem til, dvs. hvis man i virkeligheden ikke har noget nyt at bidrage med. Det herskende paradigme af planlægning og kontrol leder derfor til triviel og uoriginal forskning.

Moderne offentlig forskningsadministration kræver, at der i forvejen opstilles ’milepæle’, der fastlægger tidspunkter for hvert eneste skridt af forskningsprocessen. Men i fri grundforskning søger man viden om ting, man ikke vidste, at man ikke vidste, og der er ingen mulighed for at forudsige hvornår man pludselig får den ’aha’-oplevelse, der leder til et afgørende gennembrud.

Måske kommer gennembruddet aldrig: I grundforskning må man være indstillet på, at et forskningsprojekt løber ud i sandet eller viser, at arbejdshypotesen var falsk.

Det sidste kan faktisk være en vigtig indsigt. Men den slags udkomme accepteres selvfølgelig ikke, hvis formålet er at opnå praktiske resultater, såsom at udvikle patenter: For man får ikke mange patenter ud af at falsificere en teori.

Det må undre, at styringstanken er kommet til et fremstå så indlysende rigtig i den offentlige administration, når alle er enige om, at den ikke fungerer i det private erhvervsliv. Dette var jo selve omdrejningspunktet for den kolde krigs kappestrid imellem planøkonomierne og de frie, markedsbaserede økonomier.

Østblokkens kollaps viste gyldigheden af argumenterne imod styringstankerne, også mht. forskningen: Der er intet centraliseret system, der kan overskue og styre disse processer.

Økonomien og forskningen må i stedet organiseres i et decentralt system, der delegerer beslutningskompetence ud til de aktører, der har kendskab til den aktuelle situation på forskningsfronten og den faglige ekspertise til at drive forskningen frem mod ukendt land.

Ofte hører man det argument for styring af netop den offentlige forskning, at den offentlige sektor jo forvalter andres midler, altså skatteydernes, og derfor må udøve nøje styring og kontrol for at sikre, at der skabes værdi for pengene. Men dette er et skinargument: Alle er enige om målet, nemlig at skabe viden til gavn for os alle.

Uenigheden går på, om styring, kontrol og dokumentation er den bedste måde at nå det. Måske ville skatteydernes penge blive bedre forvaltet, hvis kontrollanterne trak sig pænt tilbage og afstod fra detailstyring af forskningen?

Problemet forværres af, at kontrolpolitikken er ledsaget af løbende nedskæringer af universiteternes forskningsmidler. Universiteterne er i stadig højere grad henvist til at hente deres penge fra private fonde og fra samarbejde med private virksomheder. Denne udvikling kan i sig selv være en god ting, men den forstærker universiteternes bevægelse bort fra grundforskningen.

For de fleste fonde og private virksomheder er interesserede i forskning, der hurtigt kan omsættes til patenter, produkter og økonomisk gevinst – ’fra forskning til faktura’. Desuden spildes der enorme ressourcer af forskertid på at skrive og bedømme disse ansøgninger, der i sagens natur kun giver gevinst til et fåtal af ansøgerne.

Der er også andre og endnu vigtigere principper på spil: Statsstyring af forskningen kan efterhånden bevæge sig fra styring og kontrol af forskningens processer til kontrol med og påvirkning af dens resultater. Lysenko-affæren i den gamle Sovjetunion illustrerer klart faren.

Kritikere vil sige, at dette er en overreaktion, og at det aldrig vil komme så vidt i Danmark. Dette er forhåbentlig korrekt, men det forudsætter, at der er nogen, der råber vagt i gevær og bliver hørt. Hvis advarsler konstant bliver affejet, fordi de forekommer overdrevne på kort sigt, er der ingen kræfter, der stopper den langsomme bevægelse ned ad glidebanen, og vi kan ende med styret forskning.

Vi har for nylig set et antal opsigtsvækkende skandaler i skæringspunktet imellem universitetsforskning, politik og administration. Den mest omtalte er ’Gyllegate’. Landbrugsministeriets forsøg på at styre og mørklægge forskning, der ikke passede landbrugets magtfulde organisationer.

Forsøget blev afsløret og kom til at koste ministertaburetten, men kun fordi ministeren havde ført også forligspartierne bag lyset, og et af dem fandt, at det var for galt. Så heldige er vi måske ikke næste gang.

Uddannelses- og forskningsminister Søren Pind planlægger et ’styringseftersyn’, der skal vurdere, hvorvidt universiteterne er tilstrækkelig effektive i implementeringen af regeringens politikker og prioriteringer i forskning og undervisning.

Resultatet kunne let blive, at universiteterne får en status, der minder om en statsstyrelse eller et ministerium: Her har ministeren ’instruktionsret’ over for de ansatte, dvs. retten til at fortælle dem, hvad de skal mene og gøre.

Ganske vist udsendes der p.t. fra centralt hold beroligende signaler om, at dette initiativ ikke drejer sig om at indføre yderligere styring, men tværtimod om at sætte universiteterne fri. Men sporene skræmmer: Det samme blev sagt i forbindelse med universitetsloven af 2003, og resultatet blev som bekendt øget detailstyring af forskningen.

I det hele taget er der iværksat talrige initiativer om lettelser i statens bureaukrati i det seneste årti, og de har med usvigelig sikkerhed ført til strammere styring og til vækst af administrationen i stedet. Dette er uundgåeligt, så længe ansvarighed og rationalitet i brugen af offentlige midler sættes lig med central målstyring af alle aktiviteter.

Selv om vi er så heldige at undgå direkte politisk målstyring af forskningen, står vi imidlertid stadig med det problem, at grundforskningen udsultes, og vi opnår ikke længere viden om »det, vi ikke vidste, at vi ikke vidste«.

Dette er blevet sagt mange gange før, men politikerne har tydeligvis ladet sig forføre af fortællingen fra Finansministeriet om, at alle statsfinansierede aktiviteter kan og skal målstyres, tælles og vejes.

Men måske er der alligevel håb. Der ulmer for øjeblikket et historisk oprør mod New Public Management, der er fællesbetegnelsen for de mange statslige styringstiltag.

Hvis oprøret lykkes, kan vi bevare en forskning, som giver os viden om det, vi endnu ikke ved, at vi ikke ved, og drage fordel af den viden. I modsat fald kan vi ende med blive ofre for det, vi ikke vidste, at vi ikke vidste.