Vil Danmark bakke op om Guterres’ reformbestræbelser? – Københavns Universitet

Videresend til en ven Resize Print Bookmark and Share

Samfundsvidenskab > Presseservice > Kronikker - debat - kommentarer > Vil Danmark bakke op o...

28. januar 2017

Vil Danmark bakke op om Guterres’ reformbestræbelser?

Klumme af Katja Lindskov Jacobsen & Troels Gauslå Engel (Center for Militære Studier) i Altinget den 28. januar 2017.

Danmark bør aktivt øve indflydelse på reformprocessen og udformningen af fremtiden for FN’s fredsarbejde og formulere en klar målsætning med sine bidrag til FN's fredsarbejde i det kommende forsvarsforlig.

Danmark er både afhængig af og i stand til at påvirke internationale organisationer så som FN. Hvad enten det handler om flygtningestrømme, klimaforandringer eller terrortrusler, er det udfordringer, som Danmark hverken kan isolere sig fra eller imødegå alene. Blandt andet derfor er internationale samarbejdsfora afgørende vigtige for dansk sikkerhed.

"Danmark kan ikke reformere FN alene, men i mange af FN’s missioner kommer man langt med lidt, og eksemplets magt er vigtig i det multilaterale diplomati i FN’s hovedkvarter i New York

Katja Lindskov Jacobsen & Troels Gauslå Engell

Men i en foranderlig verden kan internationale organisationers evne til at imødegå nye trusler ikke tages for givet. Deres relevans afhænger i høj grad af evnen til at forny sig i bestræbelserne på at håndtere nye sikkerhedsudfordringer. Det ved man godt i FN, som derfor har en række reformer på trapperne.

Regeringsgrundlaget fra november sidste år ligger i tråd med denne vægt på, at man fra dansk side ønsker at tage medansvar for at internationale organisationer bliver forbedret gennem reformer, der sikrer deres fortsatte relevans i en foranderlig verden. Dette fordi Danmark er ”stærkt afhængig af et velfungerende internationalt samarbejde.”

Hvad angår FN er organisationens centrale rolle i international sikkerhed svær at overse: med 16 igangværende fredsbevarende missioner og 11 politiske missioner er der en anseelig efterspørgsel på FN’s arbejde for global fred og sikkerhed. I Mali er der for eksempel brug for FN til at redde menneskeliv, til at arbejde for en politisk løsning på konflikten, og til at undgå, at situationen fostrer terrorisme eller nye flygtningestrømme.

FN’s relevans afhænger selvsagt af et velfungerende Sikkerhedsråd. Som vi for eksempel ser i Syrien kan FN ikke gøre noget uden et enigt Sikkerhedsråd. Men samtidig afhænger FN’s relevans ikke alene af den politiske virkelighed i Sikkerhedsrådet, men også af evnen til forbedring og fornyelse. Selv hvis Sikkerhedsrådet kunne nå til enighed om at sætte ind over for konflikten i Syrien, ville der stadig være behov for at forbedre FN’s fredsarbejde. Ikke mindst i lyset af at FN i højere grad end tidligere får til opgave at operere i situationer, hvor der ikke er en fred at bevare. I takt med at de opgaver som FN anmodes om at løse har ændret karakter, bliver det eksempelvis nødvendigt at gentænke de klassiske principper for brug af militær magt i fredsmissioner. Ligeledes er det nødvendigt at gentænke, hvordan FN arbejder med at finde og fremskynde politiske løsninger på igangværende konflikter.

Behovet for fornyelse og reform i FN flugter på den ene side med regeringsgrundlaget, hvor det specifikt nævnes, at man vil bidrage aktivt til at reformere det multilaterale samarbejde, inklusive specifikt FN. Det flugter på den anden side også med to forhold internt i FN, som gør sig gældende netop nu: en moden reformproces og transition til en ny generalsekretær. Tilsammen udgør de en unik mulighed for, at Danmark kan bidrage til at forny og forbedre en afgørende vigtig international organisation.

En moden reformproces

I 2015 foretog højtstående eksperter udpeget af FN og medlemslandene en række analyser med nye anbefalinger til, hvordan FN’s fredsarbejde kan forbedres. I den reformproces, som analysearbejdet har foranlediget, er der to hovedspor.

På den ene side en række reformforslag, som handler om at forbedre FN’s brug af militær magt, særligt til at beskytte civile i verdens brændpunkter. Det andet spor handler om initiativer, der på forskellig vis skal styrke FN’s politiske og diplomatiske arbejde.

På den militære front er FN’s mission i Mali, som Danmark har bidraget til, det bedste eksempel. I det nordlige Mali kan FN kun arbejde med at beskytte civile, hvis de fredsbevarerende styrker, der udsendes, har den fornødne udrustning og uddannelse, så de i første omgang kan beskytte sig selv.

Men også i de 15 andre missioner stiller nye udfordringer krav til en revision af rammerne for FN-soldaters brug af militær magt. For lidt magt kan i værste fald betyde, at civilbefolkninger, på trods af FN’s tilstedeværelse, ikke beskyttes mod overgreb. I så fald svækkes FN’s relevans betydeligt. For meget magtanvendelse kan gå imod staters suverænitet og gøre FN til en part i konflikten. Forkert brug af militær magt har i enkelte tilfælde gjort FN-soldater skyldige i overgreb på de civile, som de skulle beskytte. Det er netop i lyset af sådanne udfordringer, at en række af de foreslåede reformer handler om at forbedre FN-soldaters brug af militær magt i beskyttelsesøjemed.

Men selv hvis militær magt kan være vigtig for at sikre at særligt farefulde FN-missioner kan beskytte civile såvel som dem selv, så er det ikke tilstrækkeligt til at opnå varig fred i et land. Hvis ambitionen er at opnå fred, er politiske og diplomatiske tiltag, herunder mægling og fredsforhandlinger, afgørende vigtige.

Derfor handler reformerne eksempelvis om en opprioritering af FN’s regionale politiske kontorer, som kan lave analyse- og mæglingsarbejde ud fra kendskab til lokale konflikter. Dertil kommer en række forslag, der handler om et større fokus, flere midler til den del af FN’s arbejde, der handler om forebyggelse af konflikter.

To centrale spørgsmål fortjener med andre ord politisk bevågenhed: Hvorvidt ønsker Danmark at støtte op om de reformer, der handler om at forbedre FN’s evne til at bruge militær magt. Og hvorvidt ønsker vi at støtte op om de reformer, der fokuserer på vigtigheden af FN’s politiske arbejde. Dette er ikke et enten-eller valg. Pointen er derimod, at man fra dansk side bør tage stilling til, hvilket FN reformprocessen skal munde ud i.

Store forventninger til Guterres

I tillæg til at analysearbejdet nu er mundet ud i en moden reformagenda i FN-systemet, så er transitionen fra Ban Ki-moon til Antonio Guterres som generalsekretær en oplagt mulighed for at gennemføre reformer.

Selvom Ban Ki-moon i sine senere år som generalsekretær iværksatte et omfattende analysearbejde, har han været kritiseret for ikke at have gjort meget væsen af sig i sin tiårige periode på posten. Omvendt er der store forventninger til, at Guterres vil kunne brænde igennem på posten og realisere de reformforslag, som ligger klar på hans skrivebord. I for eksempel The Guardian sammenlignes Guterres med svenske Dag Hammerskjold og ghanesiske Kofi Annan, begge generalsekretærer, der huskes for deres vellykkede indsatser til fremme for FN’s arbejde.

Forventningerne til Guterres bygger blandt andet på hans diplomatiske evner, som han har opbygget gennem en politisk karriere, herunder som statsminister i Portugal, og i hans rolle som FN’s Højkommissær for Flygtninge. Den første store test på Guterres’ diplomatiske evner bliver at sikre USA’s fortsatte opbakning til FN’s fredsarbejde, særligt i lyset af Donald Trumps kritiske udmeldinger.

Et opportunt øjeblik – og en anledning til gentænkning af Danmarks FN-visioner

Hvorvidt de ambitiøse reformforslag kan implementeres, afhænger ikke kun af den nytiltrådte generalsekretær, men også af medlemslandendes opbakning. Her bør Danmark engagere sig tydeligt i den reformproces, som regeringen allerede har fremhævet vigtigheden af. Danmark kan ikke reformere FN alene, men i mange af FN’s missioner kommer man langt med lidt, og eksemplets magt er vigtig i det multilaterale diplomati i FN’s hovedkvarter i New York.

Det er ikke alene vigtigt at udnytte muligheden for aktivt at øve indflydelse på reformprocessen og udformningen af fremtiden for FN’s fredsarbejde. Det er også vigtigt, at dette ses som en anledning til bredere strategiske overvejelser om FN’s rolle i dansk sikkerhedspolitik og for at formulere en klar målsætning med danske bidrag til FN’s fredsarbejde.

Sådanne strategiske overvejelser kan passende indgå i den udenrigs- og sikkerhedspolitiske strategi, som regeringen vil fremlægge i foråret, og i det kommende forsvarsforlig.