Ambassaderne er en vigtig del af udviklingsbistanden

Kommentar af Mie Roesdahl (CRIC) i Globalnyt den 27. april 2016.

Den 15. april afholdt Ræson et debatarrangement med titlen ”Virker Ulandsbistanden”. Debatten viste bl.a., at der mangler viden om hvilke aktører og institutioner, der er en del af udviklingsbistanden, og hvordan de nuværende ændringer i bistanden påvirker dem.

Udlandskommentator ved Børsen Niels Westy mente f.eks., at ambassaderne ikke har noget at gøre med udviklingsbistanden. Det er simpelthen forkert.

En stor del af ambassadernes arbejde i det Globale Syd relaterer sig til udviklingsbistanden, og en stor del af budgettet til lønninger af diplomater kommer fra udviklingsbudgettet. Næsten 40% af ministeriets samlede drift finansieres af udviklingsbistanden. Som det fremgår af to folketingsspørgsmål til udenrigsministeren i 2013 (25. oktober), så er det svært at opgøre præcist hvor stor en del af udviklingsbudgettet, der bruges direkte på administration af udviklingsbistanden, og hvor stor en del, der bruges til andre formål i Udenrigstjenesten.

Bistanden er en central del af udenrigstjenesten

Af Udviklingsministerens svar til Udenrigsudvalget i oktober 2013 fremgår det:

”Udenrigsministeriet er en enhedstjeneste, der løser opgaver inden for hovedområderne udenrigspolitik, udviklingsbistand, eksport- og investeringsfremme samt borgerservice. Medarbejderne i Udenrigsministeriets enheder beskæftiger sig således ofte med opgaveløsning inden for flere af hovedområderne… Det er således heller ikke muligt præcist at opgøre hvor stor en del af Udenrigsministeriets medarbejdere, der arbejder med udviklingsbistand, og en opgørelse vil være baseret på et skøn”. England og USA er eksempler på lande, hvor udenrigs- og udviklingsbudgetterne er skarpere opdelt end det er tilfældet i Danmark. Her skal jeg ikke kommentere på, om det er godt eller skidt at have en ’enhedstjeneste’ som Danmark, for det kræver en større diskussion, men det er et faktum, at udviklingsbistanden dermed er en central del af udenrigstjenesten, både indholdsmæssigt og administrativt. Og det er et faktum, at det er svært at få et klart overblik over hvilke midler, der bruges på hvad. Det er der så vidt jeg ved – og måske overraskende - ikke kommet folketingsspørgsmål til i forbindelse med de seneste nedskæringer. Men det giver sig selv, at når udviklingsbistanden sænkes, så falder den del, der kan bruges til at administrere den, og når opgaverne i udenrigstjenesten ikke er skarpt opdelt, så vil det formentlig også ramme opgaver, der relaterer sig til andre udenrigspolitiske områder end bistand. Af de 200 millioner, der skal spares på driften i Udenrigsministeriet, kommer de ca. 80 mio kr fra lønbudgettet. Det betyder, at hver 10. stilling bliver skåret væk svarende til ca. 200 medarbejdere.

Menneskelige ressourcer skåret ned

Som det fremgår af Jesper Heldgaards og Timbuktu Fondens analyse af udviklingsbistanden 2014-16, der er offentliggjort onsdag og som Globalnyt har skrevet en analyse af, bliver der hvert 4. år lavet et ’peer review’ af dansk udviklingsbistand indenfor rammen af OECD-DAC.

I 2011 ’peer review’et blev det noteret, at begrænsninger i menneskelige ressourcer har været en udfordring for det danske Udenrigsministerium gennem flere år og er blevet forværret af en række nedskæringer. Der var på det tidspunkt planlagt en yderligere beskæring af lønbudgettet i 2013 med 71 mio kr svarende til 135 årsværk.

Professor Martin Marcussen ved Københavns Universitet har sammenlignet de Skandinaviske landes udenrigstjenester i 2014 og fundet, at Danmark allerede før 2016 besparelserne brugte halvt så meget på den danske udenrigstjeneste som både Norge og Sverige brugte på deres - og også langt mindre, når det bliver målt i udgift per indbygger.

Der er ikke kun sket en markant reduktion i antallet af medarbejdere i den danske udenrigstjeneste men også i kvaliteten af medarbejdere. Selvom Udenrigsministeriets folk generelt er super-dygtige, så er de ikke længere eksperter med speciel viden om bestemte udviklingsområder og med specielle kompetencer til at agere f.eks. i konfliktramte områder. De er generalister, der skal forsøge at ’multi-taske’ i en grad, der hverken er tilfredsstillende for dem selv eller for deres omgivelser. De skal udføre diplomatiske opgaver og holde ambassaden og Udenrigsministeriet opdateret om situationen i landet, de skal udvikle og monitorere programmer, de skal sikre donorkoordination, de skal kunne agere i krisesituationer, som når der sker et jordskælv eller et terrorangreb i det pågældende land, osv.

Ikke tid til små projekter

Der er heller ikke længere tilstrækkelig tid til at opbygge tætte samarbejdsrelationer med lokale aktører og støtte mindre projekter, selvom de kunne have nok så stor effekt.

Pengene der administreres på landeniveau bliver i stigende grad sendt til de store fælles donor-fonde og til multilaterale organisationer, som så skal udføre meget store projekter – bl.a. fordi der simpelthen ikke er tid til at administrere små projekter fra dansk side.

Der er undtagelser, der er bekræfter reglen. Der er f.eks. forsøg på at støtte organisationer i fjernt-liggende egne af Nepal, som virkelig gør en forskel ikke bare lokalt men også på national niveau - men det er svært med de nuværende vilkår for bistanden. Og der er diplomater, som, på trods af vilkårene, formår at arbejde effektivt i svære lande-kontekster, at etablere tætte relationer til lokale partnere og finde solide og kreative løsninger, der gør en reel forskel for udviklingen i det pågældende land.

Løftestang for fortsat dialog

Udviklingsbistanden er et vigtigt udenrigspolitisk redskab, som, udover at fremme globale udviklingsmål, fungerer som et vigtigt rum for inter-statsligt samarbejde. Bistanden har fungeret som rammen om en tæt dialog mellem diplomater og repræsentanter fra værtslandets regering, dets centrale statsinstitutioner og civilsamfundet.

Der er blevet udvekslet idéer og skabt en forståelse, hos begge partner, for hvordan man i fællesskab og hver for sig kan bidrage til udvikling og til en mere fredelig verden.

Udviklingsbistanden har bidraget til at give diplomaterne noget konkret at samarbejde med værtslandet omkring, og dermed en lettere indgang til også at diskutere svære politiske emner og lave samarbejdsaftaler på andre områder end bistanden.

Specielt i lande der føler sig kritiseret af verdenssamfundet har det givet en løftestang til fortsat dialog – typisk lande med høj grad af menneskerettighedskrænkelser og stor risiko for væbnede konflikter.

Ambassadelukninger svækker relationer

Ifølge Professor Martin Marcussens data, havde Danmark i 2014 71 ambassader verden over, hvilket er 20 færre end f.eks. Sverige. Når en ambassade lukker eller reduceres, mindskes også de interstatslige og mellem-menneskelige relationer mellem de to lande væsentligt.

Der kan fortsat være interaktion mellem landene indenfor rammen af FN organerne i New York, Geneve og Wien, men også dette samarbejde baserer sig faktisk på et samarbejde på landeniveau, og at landene ’kender hinanden’ gennem konkret samarbejde. I Menneskerettighedsrådet i Geneve giver stater hinanden anbefalinger om, hvordan hver især kan forbedre menneskerettighedssituationen i landet, og det gøres primært på baggrund af den viden og de relationer, som ambassaden i det pågældende land har etableret. Hvorvidt et land (der måske bliver udsat for hård kritik) er villig til at lytte til disse anbefalinger handler bl.a. om deres tillid til, at de andre lande ’ved hvad de snakker om’ og efterfølgende vil hjælpe dem med at gøre noget ved de forhold, som bliver kritiseret. Det er blot et eksempel.

Når en ambassade lukker kan der fortsat være samarbejde mellem danske organisationer og det pågældende lands institutioner og befolkningen, men det vil være begrænset, fordi pengene til udvikling i høj grad er placeret decentralt. Det er altså i høj grad ambassaderne, der sidder på pengekassen, og der hvor der ikke er en dansk ambassade eller repræsentation, er det også svært for danske organisationer at få midler til at arbejde, uagtet behovet for det arbejde, de gør, og uagtet den investering, man mister når stærke samarbejdsrelationer bliver afbrudt. Der kan også fortsat være forretningssamarbejder. Der er bare ikke ret mange virksomheder, som tør løbe risikoen ved at arbejde i lande, der enten har været i væbnet konflikt eller har stort konfliktpotentiale. Og det er måske de lande, som resten af verden har størst behov for at skabe gode interstatslige og mellem-menneskelige relationer til.

Ejerskab

Måden at udvikle programmer gør det meget sværere for små lokale organisationer at få støtte fra donorer, bl.a. fordi de ikke kan engelsk godt nok og ikke har kontorer i hovedstaden, hvor ambassaderne og donor-kontorerne er. Konsekvensen er, at det ikke nødvendigvis er dem med de bedste idéer og den største evne til at skabe forandring, der får udviklingsmidlerne.

Det er også svært for statsinstitutioner i fattige og konfliktramte lande at modtage støtte af mange af de samme grunde. Embedsfolk i fattige lande er typisk dårlige til engelsk, og dem der sidder på centrale poster (og måske kan engelsk), har ikke tid og kapacitet til at indgå i en omfattende programudviklingsproces, hvor der skal tænkes 3-5 år frem i tiden og opstilles mål på flere niveauer og med tilhørende ’indikatorer’. Så ender det med, at ’nogen andre’ (ofte hyrede konsulenter) skriver programdokumentet, og det er dermed ikke ’deres’. Når ejerskabet ikke er stærkt, er der langt mindre chance for at det bliver gennemført, og at det skaber resultater. De krav, der i dag stilles til udvikling og gennemførelsen af programmer, gør det næsten umuligt at følge vedtagne principper for lokalt ejerskab, fleksibilitet, og udgangspunkt i de lokale forhold.

Relationer vigtige i en polariseret tid

Hvad der kunne synes en detalje, nemlig måden at udvikle programmer, kan altså afføde en omfordeling af bistanden mellem forskellige typer af samarbejdspartnere og implementerings-organisationer, som igen kan afføde modstand mod international tilstedeværelse fra et lands regering og statsinstitutioner med begrundelsen at støtten nu kun går til dem, der kritiserer regeringen (ie civilsamfundet) og ikke følger de principper som staterne i fællesskab har forpligtet sig til.

Hvis Danmark bliver dårligere rustet til at arbejde direkte med statsinstitutionerne, og hvis relationen mellem diplomatiet og regeringerne (samt statsinstitutionerne) i ’skrøbelige stater’ belastes, mister vi en oplagt mulighed for interstatslig dialog og fredsopbygning.

Inter-statslige og mellem-menneskelige relationer på tværs af landegrænser er blevet vigtigere i en tid, hvor konflikter optrappes og polarisering skabes mellem nye ’poler’; Nord i forhold til Syd, Vestlige lande i forhold til den Arabiske Verden, højre-radikale i forhold til indvandrere/flygtninge. Det er konflikt-poler, som Danmark er en del af, og som får større og større indflydelse på sikkerheden ikke alene udenfor landets grænser men også indenfor. Dét der sker ét sted i verden, påvirker nu mere direkte, hvad der sker andre steder i verden. Hvad Danmark gør et sted har konsekvenser for, hvad Danmark kan gøre andre steder. Udviklingsbistanden er et vigtigt rum for Danmarks ’ageren’ i verden. Udviklingsbistanden er vigtig ikke alene for vækst, fattigdomsbekæmpelse, fremme af menneskerettigheder og fredsopbygning. Det er en vigtig platform for interaktion mellem Nord og Syd og mellem Vesten og den Arabiske Verden, som skaber mulighed for at forebygge nye globale konflikter. Men det kræver bl.a., at vi har en udenrigstjeneste, herunder ambassader, der har de nødvendige vilkår og den nødvendige kapacitet til at indgå i tætte og respektfulde samarbejder, hvori der kan skabes resultater, både på nationalt og globalt plan.

Mie Roesdahl er leder af Carlsberg-finansieret forskningsprojekt om menneskerettigheder og fredsopbygning (med professor Ole Wæver), Centre for Resolution of International Conflicts (CRIC), Københavns Universitet (tidligere bl.a. Danida seniorrådgiver i Nepal i menneskerettigheder og fredsopbygning og seniorrådgiver, Institut for Menneskerettigheder).