COP21: Nye alliancer viser vej til en aftale

Analyse af ph.d. Lau Øfjord Blaxekjær (Institut for Statskundskab) i Politiken den 3. december 2015.

Der er en tendens til at reducere FN’s klimaforhandlinger til et spørgsmål om, hvor uenige de store lande er. Det skyldes til dels, at en global aftale vil være mere effektiv, hvis de største udledere af drivhusgasser forpligter sig til markante reduktioner.

Uden Kina, USA og EU vil en aftale ikke batte meget her og nu. Og uden de store og voksende ulandsøkonomier som Indien, Sydafrika, Nigeria, Brasilien og Indonesien vil en aftale heller ikke batte meget i fremtiden. En anden forklaring er, at journalister og kommentatorer ikke har tid til at sætte sig ind i forhandlingernes komplekse forhold og historie. Jeg har som forsker og observatør deltaget i de seneste fem COP’er. Jeg lærer stadig nyt om forhandlingerne og dette specielle minisamfund, som der også er tale om.

HVORFOR skal man se længere end til uenigheden mellem Kina og USA? Fordi de store økonomier og udledere ikke kan diktere forhandlingernes gang alene. De prøvede på COP15 at gøre det. USA og Basic-gruppen (Brasilien, Sydafrika, Indien og Kina) satte sig ned sammen, da forhandlingerne var gået i hårdknude, men det kostede dyrt, at alle andre lande blev sat uden for indflydelse.

Forholdet mellem EU og USA forværredes og ligeledes mellem Basic og andre ulande. Især Kina, der netop ønsker at fremstå som en slags leder for den tredje verden, kan ikke tåle at blive set som et land, der udelukkende kæmper sin egen sag.
Derfor har Kina siden COP15 gjort rigtig meget for at styrke dette image. Det er ikke kun et nationalt suverænitetshensyn, der begrænser Kinas muligheder for at indgå i en global aftale, men i højere grad hensynene til andre ulande og Kinas position inden for gruppen af ulande.

Forhandlingerne handler nemlig om mange flere emner end bare spørgsmålet om reduktion af drivhusgasser: f.eks. er tilpasning, finansiering og teknologioverførsel til ulande også vigtige emner på den meget lange dagsorden.
Et andet aspekt er, at forhandlingerne grundlæggende er organiseret som forhandlinger mellem grupper og alliancer og ikke mellem individuelle stater. Alle lande orienterer sig efter disse grupper og alliancer, hvorigennem man forsøger at påvirke forhandlingerne i en bestemt retning. For de enkelte lande er der flere forhandlingsmæssige fordele end ulemper ved at være organiseret, f.eks. har man større vægt som gruppe, og man kan deles om arbejdet. Disse alliancer tager forskellig form fra meget formelle politiske sammenslutninger som EU, regionale samarbejder som Den Afrikanske Gruppe af Forhandlere (AGN), eller grupper karakteriseret af fælles geografiske og økonomiske udfordringer som Alliancen af Små Østater (Aosis) eller Gruppen af Mindst Udviklede Lande (LDC). Grupper og alliancer indgår også forskellige steder i  orhandlingsprocesserne.

Nogle er meget åbne og direkte, mens andre arbejder under radaren. USA forhandler alene og er undtagelsen, der bekræfter reglen, men selv USA er nødt til at forholde sig til forhandlingsdynamikkerne i forskellige grupper og alliancer og både indgår i uformelle alliancer og forsøger at påvirke andre.

NOGLE AF DE oversete, men vigtige aktører og processer er f.eks. de afrikanske lande og de mange formelle og uformelle grupper, de deltager i. De afrikanske lande har taget og fået mere indflydelse i forhandlingerne siden COP15, bl.a. fordi der er så meget mere på spil for disse lande.

Siden COP15 er der opstået flere nye politiske grupper, og vi ser flere alliancer krydse den store kløft mellem Nord og Syd, men også nogle, der søger at forstærke den. Grundlæggende har ulandene altid ment, at ilandene har ansvar for langt den største CO2-udledning og dermed også langt det største ansvar for at bremse klimaforandringerne. Ilandene mener, at meget har ændret sig siden FN’s klimakonvention blev aftalt i 1992, og at store udledere nu og i fremtiden må tage et større ansvar.
Denne udvikling kan ikke diskuteres, og selv om den ikke anerkendes af alle, har den bl.a. haft den konsekvens, at ulandene er blevet så forskellige, at de ikke længere er enige om målet med forhandlingerne.

Klimaforhandlingerne, der under COP15 var meget delt op i Nord mod Syd er mere nuancerede i dag, og nogle ulande vil faktisk gerne påtage sig et større ansvar for at reducere udledninger og være med til at finansiere fattigere ulandes omstilling.

Cartagena Dialogen fra 2010 er en vigtig uformel alliance af ca. 40 i- og ulande, hvor man forsøger at nå frem til holdbare og mere effektive kompromiser. Frankrig deltager her, og samspillet mellem COP-formandskab og indsigt fra Cartagena Dialogens arbejde er væsentligt for at nå frem til en holdbar og inkluderende aftaletekst.

De store lande er ikke bare under pres fra hinanden, men også fra egne grupper eller andre indflydelsesrige grupper og alliancer. Ligesom man ikke kan forstå dansk politik uden at inddrage partierne samt forskellige uformelle grupper, aftaler og alliancer, er man på samme måde nødt til at kende klimaforhandlingernes formelle og uformelle grupper, historie, og måden de indgår i forhandlingerne på, for bedre at kunne analysere de nuværende forhandlinger og udsigten til en ny aftale.