Verdenskendt økonom: Er det nødvendiges politik nu også den ansvarlige politik i Danmark?

Kronik af professor emeritus Katarina Juselius (Økonomisk Institut) i Politiken den 26. september 2019.

Der er meget debat om Finansministeriets regnemetoder. Og med god grund. Her forsøger kronikøren at se nærmere på tre aktuelle politiske debatter og tallene bag.

De røde partier gik frem ved folketingsvalget på løfter om en mere vidtgående klimapolitik og et skift i velfærdspolitikken. Forslagene spænder fra udbygning af blandt andet børnedagplejen og sygeplejen til afskaffelse af kontanthjælpsloft og integrationsydelser.

Selv om der er mange sammenfaldende politiske interesser i den røde blok, er der også store meningsforskelle. Især er der stor enighed om en exceptionelt vidtgående klimapolitik, der vil placere Danmark i den internationale superliga. Der er også betydelig enighed om på sigt at indføre lovbundne minimumsnormeringer i daginstitutionerne, at bekæmpe uligheden, at flytte asylbørnene ud af Sjælsmark, at droppe Lindholm, og at Danmark igen skal modtage kvoteflygtninge.

Det store spørgsmål er naturligvis, hvordan alt dette skal finansieres. At det, blandt andet, skal ske ved at forhøje topskatten, var der stor enighed om i de socialistiske partier, mens Radikale Venstre var skeptiske og frygtede, at det ville påvirke væksten negativt.

Deres politiske krav var, at der skal føres en ansvarlig økonomisk politik. Det vil sige, at der skal være balance mellem, hvad et reformforslag koster, og hvad der er at gøre godt med. I praksis skal forslagene en tur gennem Finansministeriet, der regner på, hvad reformerne vil koste, og hvordan de kan finansieres.

Da Finansministeriets regnemodeller bygger på en antagelse om, at en udvidelse af arbejdsudbuddet vil føre til, at efterspørgslen på arbejdskraft vil stige (i hvert fald på mellemlangt sigt), og derfor også til at den økonomiske aktivitet vil gå op, har det været en kutyme, at politiske reformer ofte kombineres med en udvidelse af arbejdsudbuddet.

Begrundelsen har været, at en højere beskæftigelse vil føre til øgede skatteindtægter og dermed til et større økonomisk råderum. Dette er rationalet for en række tiltag såsom en forhøjelse af pensionsalderen, en sænkning af kontanthjælpsloftet, lavere integrationsydelser og en sænkning af topskatten. Spørgsmålet er bare, hvor godt denne antagelse passer med virkelighedens data.

De fleste økonomer (inklusive dem, der er ansvarlige for Finansministeriets regnemodeller) vil hævde, at modellernes skøn bygger på videnskabeligt accepterede analyser.

I de fleste tilfælde går disse analyser ud på, at man udvælger en økonomisk model, antager, at den er en god beskrivelse af virkeligheden, og presser den ned over de empiriske data. Hvis data protesterer alt for højlydt, justeres modellen, indtil den passer nogenlunde.

Problemet med denne tilgang er, at den kun er korrekt i det tilfælde, at den valgte model er en nogenlunde god beskrivelse af virkeligheden. Er den ikke det, vil der være en betydelig tilbøjelighed at holde fast i forældede og vildledende teorier, fordi sandsynligheden for at godtage en foretrukken, men forkert model, tenderer at være større end den at forkaste modellen.

En anden tilgang, blandt fagfolk benævnt CVAR (forkortelse af den cointegrerede vektor autoregressive tilgang) er udviklet med henblik på at undersøge, hvor dækkende eller usikker en økonomisk model er for de empiriske data, man ønsker at analysere, med andre ord, hvor velvalgt den økonomiske model er.

Der findes mange forskellige økonomiske modeller, der prøver at forklare de samme fænomener, men de kan ikke alle være rigtige samtidig. Derfor er der behov for at kunne vælge mellem dem ved hjælp af et objektivt kriterium, der bygger på en matematisk/statistisk tilgang.

Her er CVAR-analysen relevant. Den går ud på, at udvælge de samme empiriske data, som indgår i teorimodellen, beskrive dem i en bredt formuleret statistisk model, der repræsenterer alle potentielt relevante hypoteser, teste dem statistisk og lægge dem som restriktioner på modellen, hvis de passer, men kun hvis de passer.

Jo flere restriktioner, der kan pålægges, desto mere præcist vil den mere specifikt formulerede CVAR-model kunne skelne mellem de økonomiske modellers empiriske træfsikkerhed. Det er her, CVAR-analysen adskiller sig fra almindelig kutyme, der på forhånd lægger teoretisk begrundede restriktioner på data – altså uden først at undersøge, om de faktisk passer.

I praksis resulterer den empiriske CVAR-analyse ofte i nye uventede resultater. Det gør den, fordi analysen også synliggør konsekvensen af ’alt andet lige’ -antagelsen, der altid indgår i en økonomisk model.

Det har stor betydning, da det mange gange er disse ’nye’ resultater, der forklarer, hvorfor den oprindelige økonomiske model var en mindre god beskrivelse af virkelighedens data.

Formålet med ’alt andet lige-antagelsen’ er jo at finde pæne, simple forklaringer i en kompleks økonomisk verden. Derfor vælger man at skære det fra, man ikke ønsker at vide, fordi det ifølge modellen er mindre væsentligt. I modsætning hertil lægger CVAR-modellen ikke på forhånd bånd på det, vi ønsker at vide.

Derfor kan den bruges til at tjekke, om ’det, vi ikke ønsker at vide’, måske kan have konsekvenser for de konklusioner, der træffes på grundlag af en forsimplet økonomisk model. At mainstream-teorimodellerne desværre ofte passer dårligt med virkelighedens data, har jeg dokumenteret i utallige videnskabelige artikler, og senest i min populærvidenskabelige bog ’Økonomien og virkeligheden’.

Derfor kan det være af betydelig interesse at virkelighedstjekke effekterne af de tre politiske forslag, der står centralt i de kommende politiske forhandlinger. Det drejer sig her om en stigning af de offentlige udgifter, en forhøjelse af topskatten og en ændring af arbejdsudbuddet.

Hvordan Finansministeriets regnemodeller beregner effekterne af disse tre politiske forslag, spiller en væsentlig rolle for udfaldet af de politiske forhandlinger. Mit virkelighedstjek af de basale økonomiske antagelser er udført ved hjælp af CVAR-modellen med data fra Nationalbankens database Mona, der også benyttes i Finansministeriets modeller. Beregningerne er baseret på perioden 1984-2018.

En standard CVAR-analyse undersøger de økonomiske langtidssammenhænge mellem modellens variable, beskriver deres tilpasning til stabile langtidstilstande og beregner de dynamiske effekter af ’stød’ (dvs. udefrakommende påvirkninger) til modellens variable.

Med et stød, for eksempel til det offentlige forbrug, menes således den del af ændringen i forbruget, som skyldes et nyt politisk tiltag, og som ikke bare er en konsekvens af modellens sædvanlige adfærdsmønstre.

Her fokuserer jeg på de politisk mest relevante resultater. Jeg har delt analyseresultaterne op efter deres relevans for tre aktuelle politiske handlemuligheder.

Første politikforslag: En stigning i de offentlige udgifter, såsom indførelse af minimumsnormeringer i daginstitutioner, fjernelse af kontanthjælpsloftet og integrationsydelsen. I Finansministeriets modeller betragtes det offentlige forbrug som en ren udgift, hvilket betyder, at der ikke medregnes eventuelle positive dynamiske effekter på økonomien, som eventuelt kunne medvirke til, at en udgiftsstigning delvis kunne være selvfinansierende.

Mit virkelighedstjek bygger på et system af otte økonomiske nøglevariable, herunder de offentlige og de private investeringer, det offentlige og private forbrug, og bruttonationalproduktet (bnp), samt yderligere tre vigtige ’alt andet lige’-variable: 10-års renten, vareprisinflationen og den reale effektive valutakurs.

Systemtilgangen har den fordel, at man kan analysere alle otte variables dynamiske tilpasning til hinanden, og hvordan de påvirkes på kort og på lang sigt af forskellige stød til systemet.

Blandt analysens mange resultater er det især bemærkelsesværdigt, at et stød til det offentlige forbrug har en signifikant positiv dynamisk effekt på væksten i bnp, en signifikant positiv dynamisk effekt på det private forbrug og på de private investeringer.

At et stød til det offentlige forbrug har så store og positive dynamiske effekter på makroøkonomien kan forklares med, at det ofte vil gavne de laveste indkomstklasser mest. En stigning i deres indkomster tenderer imod at gå nærmest ubeskåret til privat forbrug, hvilket derefter har en positiv effekt på de private investeringer.

Analysen viser også, at et stød til privatforbruget også har en stor positiv dynamisk effekt på de private investeringer samt en lille positiv dynamisk effekt på inflationen og den lange rente.

Et stød til de private investeringer har derimod en negativ dynamisk effekt på de offentlige investeringer. Det kan fortolkes, som at en opgang i de private investeringer vil skubbe de offentlige investeringer ud og omvendt ved en nedgang. Samlet set viser analysen, at det kun er det offentlige forbrug, som utvetydigt har signifikant positive effekter på væksten.

Andet politikforslag: En stigning i topskatten. Finansministeriets modeller regner her med positive dynamiske effekter på væksten ved at sænke topskatten (og omvendt med at en øget topskat vil hæmme væksten). Det gør de, fordi en sænkning af topskatten antages at påvirke tilskyndelsen til at arbejde mere blandt dem, der tjener mest.

Men da mange i højindkomstgruppen allerede arbejder mere end fuld tid og måske mest har behov for mere fritid, betyder en topskattelettelse også, at de kan vælge at arbejde mindre uden at gå ned i indkomst.

Selv om det langtfra er sikkert, hvilken af de to effekter der vil være dominerende, må man formode, at den første effekt (tilskyndelsen til at arbejde mere) relativt set vil være større i perioder, når levestandarden er på et lavere niveau, end når den er på et højt niveau.

Når den private sektor blomstrer, vil den offentlige sektor holde tilbage

Det kan derfor være problematisk, hvis argumentet for topskattelettelser og deres effekt på væksten bygger på empiriske analyser, der er udført i en situation, der ikke længere er aktuel.

Mit virkelighedstjek af topskattens effekt på makroøkonomien bygger på, at der inddrages yderligere en variabel, som måler niveauet på topskatten i perioden 1984-2018, i ovenstående modelanalyse.

Generelt viser resultaterne, at topskatten ikke har haft mærkbare effekter på systemet. Selv,om en forhøjelse af topskatten ser ud til at have en negativ effekt på bnp og de private investeringer, så er disse effekter ikke statistisk signifikante. Den manglende signifikans kan skyldes, at analysen bygger på gennemsnitsskøn over den valgte periode, og at ovenstående to modsatrettede effekter ikke har været konstante over perioden.

Men der kan også være andre forklaringer på de små og ikke signifikante effekter. En topskattelettelse betyder umiddelbart en nedgang i de offentlige indkomster og finansieres derfor i første omgang med en nedgang i det offentlige forbrug.

Virkelighedstjekket af det offentlige forbrug viste, at dette vil have en negativ effekt på væksten. Det er derfor sandsynligt, at modellens ikkesignifikante resultater er et resultat af, at alle tre effekter har været på spil. Konklusionen er derfor, at effekten af en topskattelettelse ikke er empirisk vel bestemt ifølge CVAR-modellen. Uanset hvad er store positive effekter af topskattelettelser vanskelige at få øje på.

Tredje forslag: En stigning i arbejdsudbuddet. Det er en grundlæggende antagelse i Finansministeriets regnemodeller, at en stigning i arbejdsudbuddet vil have en positiv effekt på væksten.

Mit virkelighedstjek omfatter her en analyse af arbejdsudbuddet, den offentlige efterspørgsel på arbejdskraft, den private ditto, arbejdsløsheden og bnp. Blandt resultaterne finder vi to interessante langtidssammenhænge. Den første viser, at arbejdsløsheden afhænger positivt af arbejdsudbuddet og negativt af bnp.

Det vil sige, at når flere ønsker arbejde, stiger arbejdsløsheden, og når landets indkomst stiger, falder arbejdsløsheden. Den anden viser, at den offentlige efterspørgsel på arbejdskraft afhænger negativt af den private efterspørgsel på arbejdskraft. Det vil sige, at når den private sektor blomstrer, vil den offentlige sektor holde tilbage, og modsat når den private sektor skrumper.

Det må være op til politikerne at beslutte, hvorvidt en eventuel stigning i arbejdsudbuddet og bnp er omkostningerne værd

Samlet set tyder resultaterne på, at en stigning i arbejdsudbuddet fører til en stigning i arbejdsløsheden, hvilket fører til en udvidelse af den offentlige beskæftigelse.

Samtidig mindskes lønpresset på det private arbejdsmarked, og den private efterspørgsel på arbejdskraft stiger. På sigt stiger bnp, men på bekostning af perioder med arbejdsløshed og lønpres. Mange tidligere arbejdsudbudsreformer har resulteret i, at samfundets mest sårbare borgere er blevet fattiggjort.

Derfor kan man glæde sig over, at finansminister Nicolai Wammen i sin første store interview har bebudet, at der i den kommende periode vil være mindre fokus på størrelsen af arbejdsudbuddet og større fokus på en opkvalificering af arbejdsstyrken.

Hvor tilforladelige er de empiriske resultater? Empiriske analyser er altid behæftet med en vis usikkerhed, der blandt andet viser sig i koefficienternes signifikansniveau. De effekter, jeg har omtalt, er alle statistisk signifikante (hvis ikke andet angives) og derfor rimeligt tilforladelige.

Men selv om den statistiske analyse er udført efter alle kunstens regler, skal de rapporterede effekter forstås med det forbehold, at der er tale om gennemsnitseffekter over den undersøgte periode. De kan derfor variere over tid.

Selv om jeg har udvalgt de mest centrale økonomiske variable, findes der potentielt andre variable, der kunne inddrages i analysen. Det kan ikke på forhånd udelukkes, at dette vil kunne ændre resultaterne. Denne indvending gælder dog også for Finansministeriets regnemodeller.

Kan resultaterne bruges til at forudse effekter af politiske beslutninger? Ja, men inden for rimelighedens grænser. CVAR-modellen er en lineær tilnærmelse til adfærdsmodeller, der grundlæggende er ikkelineære. Det betyder, at modellens konsekvensberegninger holder for ændringer i variablerne af stort set samme størrelsesorden som dem, vi har oplevet historisk set.

Derfor vil effekterne af en ekstraordinær stor stigning i det offentlige forbrug ligge uden for modellens forudsigelsesevne. Det samme vil man kunne sige om en ekstraordinær stor stigning af topskatten eller for den sags skyld de andre variable. Det er også værd at huske på, at analysen bygger på tal for den samlede økonomi, og derfor at de skønnede effekter er gennemsnitsmål på effekter af varierende størrelse.

Men selv om ovenstående resultater er behæftet med usikkerhed og beskriver gennemsnitlige effekter, er det tankevækkende, at CVAR-analysens skønnede effekter af den politik, som ofte deler vandene mellem rød og blå blok, er væsensforskellige fra det, der i den offentlige debat fremstilles som fakta.

Konklusionen må være, at ’nødvendighedens politik’ ikke nødvendigvis er det samme som en ansvarlig økonomisk politik – endsige en videnskabeligt velbegrundet politik. Medregner man de mange positive dynamiske effekter af en stigning i det offentlige forbrug, er det ikke urealistisk at antage, at de foreslåede reformer i stor udstrækning kan være selvfinansierende.

At Nicolai Wammen også vil kulegrave ministeriets regnemodeller, som ofte er blevet kritiseret for at være skæve til fordel for borgerlig politik, kan i bedste tilfælde sætte gang i en tiltrængt debat om den vigtige rolle, modellerne spiller for den økonomiske politik.