Genåbningen har været et rodet tag-selv bord og lobbyisterne har formentlig haft en fest

Kronik af professor Anne Rasmussen (Institut for Statskundskab) i Politiken den 15. juli 2020.

Coronakrisen har budt på ændringer i styrkeforholdet mellem regeringen og Folketinget. Ud over ændringerne i epidemi- og straffeloven har regeringen for eksempel stået i spidsen for forhandlingerne af et stort antal hjælpepakker og senest planerne for genåbningen.

Selv om der gradvist er sket en større inddragelse af oppositionen, er kritikken af de nye spilleregler for det politiske arbejde der fortsat. Det er blevet påpeget, at styrkelsen af regeringens handlemuligheder i forhold til at håndtere covid-19 er sket uden nævneværdig demokratisk kontrol og reelt har ført til en svækkelse af Folketinget. Samtidig har der fra eksperters side været rejst tvivl om nogle af de skrappe tiltags nødvendighed.

Et af de bedste eksempler er uden tvivl formand for Dommerforeningen Mikael Sjöbergs markante kritik af at forhøje straframmerne for coronarelaterede forbrydelser.

En anden vigtig ændring, som har fået mindre opmærksomhed, er interesseorganisationernes rolle i covid-19-krisen.

Nøjagtigt som covid-19 har betydet ændringer i sammenspillet mellem opposition og Folketing, er der nemlig også sket nogle ændringer i organisationernes inddragelse og ageren.

Det er ikke overraskende: Covid-19 er af flere blevet set som den største krise siden Anden Verdenskrig og har medført kraftige omvæltninger for en lang række industrier, virksomheder og øvrige interessenter.

Det har tilskyndet interesseorganisationerne og virksomhederne til at komme på banen, samtidig med at der er blevet rakt ud efter deres ekspertise.

I stil med Churchills berømte ord om »aldrig at lade en god krise gå til spilde« er særligt en række erhvervsorganisationer og virksomheder blevet beskyldt for at slå plat på krisen og forsøge at kapitalisere på den.

Det er f.eks. påpeget, at flere erhvervsorganisationer har argumenteret for at udskyde beslutningsprocesser og frister for implementering af miljøregulering som følge af de økonomiske udfordringer, krisen stiller dem i.

For eksempel har den europæiske arbejdsgiverorganisation Business Europe 10. april sendt et brev til næstformanden for EU-Kommissionen Frans Timmermans.

Her argumenter den for, at krisens ekstraordinære omstændigheder bør få Kommissionen til at forlænge frister for gennemførsel af dele af EU-lovgivningen på miljøområdet, samt hvad den kalder ikkevæsentlige miljø- og klimarelaterede høringer om nye regelsæt.

For at holde øje med, hvad den selv kalder ’coronavask’, har organisationen Corporate Europe Observatory etableret ’Corona Lobby Watch’.

Her samler de historier om, hvordan industrier ’genopfinder’ gamle krav eller formulerer nye med coronakrisen som begrundelse, men hvor der ifølge Corporate Europe Observatory ikke er et klart, legitimt link til krisen.

Her kan man bl.a. læse, at den europæiske organisation for plastikindustri, som den danske organisation, Plastindustrien, er medlem af, skrev og opfordrede kommissionsformand von der Leyen til at udsætte og revidere EU’s direktiv om forbud mod nogle typer af engangsplast.

Organisationen henviste bl.a. til, at produkterne også bruges til medicinsk- og beskyttelsesudstyr, som begge er helt centrale under coronakrisen.

Kommissionen gav dog ikke efter for kravet, men svarede tilbage, at direktivet allerede indeholder undtagelser for medicinsk udstyr, og at medlemslandene stadig har et år til at gennemføre retningslinjerne. Dette er blot et blandt flere eksempler nævnt på den nye hjemmeside. I sidste ende står det dog for folks egen regning at vurdere, hvad der præcist er og ikke er ’coronavask’. Svaret afhænger uden tvivl af øjnene, der ser.

Uanset hvad tyder de første tal på, at lobbyismen snarere er øget end mindsket under covid-19.

I USA har vi tal for både, hvem der lobbyer hvad, og hvor mange penge de bruger. Her rapporterer portalen OpenSecrets på baggrund af de foreløbige registreringer, at forbruget på lobbyisme har været nærmest rekordhøjt på hele 903 millioner dollars i bare det første kvartal i 2020.

Særligt Cares-loven – coronahjælpepakken, som er den største i USA’s historie til en værdi af cirka 2.200 milliarder dollars – har tiltrukket sig markant opmærksomhed. Vi ved også fra lobbyregistreringerne i både USA og Canada, at coronakrisen har trukket nye spillere på banen.

Det er selvfølgelig ikke kun i Nordamerika, at coronakrisen har haft kæmpe betydning for lobbyisme. Et andet godt eksempel er EU-systemet, hvor mine beregninger netop offentliggjort på LSE’s EUROPP-blog viser, at ca. 500 interesseorganisationer og virksomheder mellem 1. februar og 20. maj har deltaget i møder med højtstående embedsmænd i EU-Kommissionen og kommissærer alene, hvor det eksplicit var anført i emnebeskrivelsen, at de vedrørte enten corona, covid-19 og/eller genopretning.

Da møder relateret til covid-19 godt kan have fundet sted uden eksplicit at nævne disse ord i beskrivelsen, er dette endda et konservativt bud.

Min analyse viser også, at der i møderne, hvor covid-19 eksplicit er nævnt i emnebeskrivelsen, er en overvægt af erhvervsorganisationer og virksomheder repræsenteret blandt mødedeltagere. Mere præcist tegner erhvervsinteresserne sig for 64 procent af deltagerne.

Den andel svarer meget godt til deres vægt blandt deltagerne i møderne afholdt under den forrige Juncker-kommission. Til gengæld er andelen af erhvervsinteresser i covid-19-møderne faktisk 10 procentpoint højere end for resten af møderne under den nuværende von der Leyen-kommission.

Under von der Leyen ser vi også nogle mindre forskelle i repræsentationen af andre typer organisationer, alt afhængigt af om møderne vedrører covid-19 eller ej. Lønmodtager- organisationer og ngo’er tegner sig samlet for 30 procent af deltagerne i covid-19-møderne, hvilket er 3 procentpoint lavere end i de øvrige møder.

For begge organisationstypers vedkommende er forskellene dog så små, at de ikke er statistisk signifikante. Endeligt er der sket en mindre svækkelse i repræsentationen af restgruppen af organisationer.

Den indeholder blandt andet professionelle konsulenter, som ser ud til at have haft mindre adgang til covid-19-møder, muligvis fordi en del virksomheder har valgt at føre ordet selv. Konsulenter udgør kun 0,8 procent af deltagerne i covid-19-møderne, mens de tegner sig for 3,2 procent af deltagerne i de øvrige møder.

I Danmark har vi ikke de samme muligheder for direkte at måle lobbyismen som i det amerikanske system og EU-systemet, da der ikke stilles samme krav til registrering af aktivitet. Alligevel har interesseorganisationers og virksomheders deltagelse været tydelig.

Flere har gennemført omfattende informationskampagner fra organisationernes side om alt lige fra forbrugerrettigheder i forbindelse med aflyste hoteller og flybilletter til gode råd om adfærd blandt covid-19-risikogrupperne.

Samtidig har organisationerne været på banen med politiske krav, særligt i den offentlige debat om genåbningsplanerne. Det er f.eks. påpeget, at en af grundene til, at kulturen i første omgang ikke kom med i anden fase af genåbningen kan have noget at gøre med fraværet af en stærk fælles dansk interesseorganisation, der samler spillerne på kulturområdet, mens andre typer af organisationer var bedre til at mobilisere deres medlemmers krav.

Derudover er der vedtaget flere hjælpepakker på baggrund af trepartsforhandlinger inkluderende arbejdsmarkedets partner. Det gælder f.eks. reglerne om lønkompensation for privatansatte, fyringstruede medarbejdere. Senest er det også kommet frem, at en række nøgleaktører fra erhvervslivet og udvalgte organisationer har spillet en helt central rolle i Danmarks kriseberedskab, der skaffede værnemidler og testudstyr.

Selv om der kan stilles spørgsmålstegn ved lukketheden og den manglende transparens omkring arbejdets udførelse, er det klart, at hjælpen fra det private erhvervsliv og organisationerne var kærkommen i en situation, hvor det offentlige beredskab ikke stod i den bedste udgangsposition i forhold til at håndtere coronapandemien.

Endeligt har vi gentagne gange på pressemøderne fået tudet ørerne fulde om, at genåbningsplanerne skal udarbejdes i tæt samarbejde med såkaldte ’sektorpartnerskaber’ bestående af bl.a. relevante organisationer inden for et givent fagområde.

På mange måder er der derfor elementer i lobbyismen under covid-19, der ser ud som business as usual.

Danmark har en lang korporatistisk tradition for at inddrage organisationerne og virksomhederne: Beslutninger tages typisk efter at have hørt organisationernes synspunkter, og disse medvirker ofte i implementeringen af beslutningerne. På andre måder markerer coronakrisen dog også nogle markante forskelle i den måde, interessevaretagelse foregår på.

Den første udvikling er, at interesseorganisationers muligheder for at give input, før der træffes politiske beslutninger, har været ændret undervejs.

Nøjagtigt som oppositionen i begrænset omfang har kunnet kommentere på kriselove, hjælpepakker etc., gælder det samme for organisationerne. De typiske åbne, skriftlige høringer, hvor alle frit har mulighed for at deltage, har enten ikke kunnet finde sted eller har været gennemført med ultrakorte tidsfrister.

I Danmark er et af de nye kodeord som allerede nævnt i stedet blevet ’sektorpartnerskaber’. De består af interessenter inden for et givent område og bruges bl.a. til at udarbejde retningslinjer for genåbningen. Som eksempel var der i begyndelsen af maj fem sektorpartnerskaber inden for Kulturministeriets område, inklusive forskellige underspor.

I litteraturen er der ikke enighed om, hvorvidt disse mere lukkede former for organisationsinddragelse gør det sværere eller lettere at sikre, at en så bred vifte af organisationer som muligt deltager.

Der er selvfølgelig en risiko for, at primært de organisationer, der er fundet repræsentative og vigtige nok til at få en plads ved bordet, høres. Omvendt kan lukkede fora paradoksalt nok også være en måde at sikre, at bestemte organisationer høres frem for at lade alle konkurrere mod alle. Meget afhænger derfor af, hvordan sektorpartnerskaber i praksis bliver etableret og administreret, hvilket vi endnu ved forholdsvis lidt om.

Den anden udvikling, der er værd at fremhæve, er, at begrænsningerne for fysisk kontakt har øget den digitale interessevaretagelse. For de omtalte covid-19-møder er det f.eks. registreret, at 84 procent af organisationerne har deltaget i møder afholdt digitalt, mens der stort set ingen digitale møder er registeret fra von der Leyen-kommissionen før 1. februar 2020.

Betydningen af digital interessevaretagelse er noget, vi kommer til at kigge meget mere på de kommende år i et stort forskningsprojekt på Københavns Universitet finansieret af Det Europæiske Forskningsråd.

Vi vil blandt andet se på, hvad øget digital interessevaretagelse betyder for forskelle mellem ressourcesvage og -stærke organisationer samt for transparensen i beslutningsprocesserne. På den ene side kan digital interessevaretagelse potentielt ses som en fordel for de ressourcesvage organisationer.

I USA har forbruget på lobbyisme har været nærmest rekordhøjt på hele 903 millioner dollar i bare det første kvartal i 2020.

Det koster nemlig ikke nødvendigvis det store at engagere sig på f.eks. sociale medier, og potentialet for at sprede budskaberne til et stort publikum er til stede. Samtidig kan de digitale aftryk, som adfærd på særligt de sociale medier sætter, være med til at øge transparensen i lobbyarbejdet.

På den anden side viser stort set al forskning indtil nu, at de sociale medier ikke nødvendigvis har det demokratiserende potentiale, som de af nogle er blevet udråbt til at have. Der er en fare for, at de digitale værktøjer snarere bliver »ny vin på gamle flasker« med de samme forskelle mellem organisationernes aktivitet, som vi ser offline.

I EU-sammenhæng er det også blevet påpeget, at manglen på fysiske events skaber udfordringer for lige præcist de organisationer, journalister og borgere, der har sværere ved at skaffe møder med beslutningstagerne til at begynde med.

De kan ikke længere bruge offentlige events til at kompensere for begrænset direkte adgang til beslutningstagere. Samtidig står de over for den ulempe, at det kan være nemmere at bruge digitale værktøjer til at pleje eksisterende kontakter end at bygge nye op.

Kigger vi igen på mødeaktiviteten i EU-Kommissionen, er der noget, der tyder på, at organisationernes repræsentation i covid-19-møder varierer mellem dem, kommissionen har afholdt digitalt, og resten.

Digitale møder er typisk afholdt som videomøder, men kan også have været afholdt pr. telefon. I gruppen af møderne, som kommissionen har registreret som værende afholdt digitalt, tegner erhvervsorganisationerne og virksomhederne sig for 70 procent af mødedeltagerne, mens de kun udgør 33 procent i restgruppen.

Til gengæld er styrkeforholdet for ngo’erne det stik modsatte mellem de to grupper af møder: 19 procent af deltagerne i de digitale møder kom fra NGO’er, mens deres andel i restgruppen er 56 procent. Tallene skal fortolkes forsigtigt, da restgruppen kun udgør 16 procent af mødedeltagerne og sammenlagt 79 organisationer. Samtidig kan vi ikke udelukke, at kommissionen kan have glemt at anføre, at også nogle af møderne i restgruppen rent faktisk også er foregået digitalt.

Men antager vi, at der har været tale om fysiske møder, er der noget, der tyder noget på, at den digitale interessevaretagelse måske har styrket adgangen for erhvervsinteresserne til EU-Kommissionen i covid-19-møderne på bekostning af ngo’erne.

I øvrige møder er forskellene i organisationernes adgang til gengæld langt mindre, alt afhængigt af om det er rapporteret, at de er foregået digitalt eller ej. Alligevel er der behov for at kigge nærmere på, om digitalisering påvirker de forskellige organisationers adgang – ikke mindst, fordi det sagtens kan tænkes, at den digitale mødeform vil komme til at blive brugt meget mere fremover.

Den øgede brug af mere lukkede beslutningsfora og digitale redskaber under coronakrisen kan altså have betydning for ikke blot transparensen, men også styrkeforholdet mellem de forskellige typer af organisationer og virksomheder i lobbyarbejdet.

Det er selvfølgelig for tidligt at konkludere, om nogle organisationer får held til at udnytte krisen til egen fordel som indikeret i citatet fra Churchill, og hvem der i øvrigt kommer til at fremstå som vindere og tabere. For at svare på disse spørgsmål har vi brug for mere information om ikke blot rammerne for lobbyismen, men også om, hvordan de nye strategier og konsultationsformer er blevet anvendt i praksis i både Danmark og udlandet.

Uanset hvad er det dog mere tydeligt end nogensinde, at en vigtig del af nøglen til, hvordan vi kommer igennem krisen, ikke alene ligger i regeringen og Folketinget, men i lige præcist det samspil, der kommer til at foregå mellem de folkevalgte og organisationerne i de kommende måneder.