12. august 2019

Kære Jeppe Kofod, nedsæt en udenrigskommission

Kronik af professor Martin Marcussen (Institut for Statskundskab) og Louise Riis Andersen (Institut for Internationale Studier) i Politiken den 12. august 2019.

Martin MarcussenDet er tre år siden, ambassadør Peter Taksøe-Jensen stod i spidsen for en omfattende granskning af Danmarks internationale engagement i en verden under hastig forandring. Granskningen - eller udredningen - var bestilt af den daværende Venstre-regering og havde til formål at afdække Danmarks strategiske interesser og fremlægge ideer til, hvordan dansk diplomati og forsvar kunne indrettes for at føre en mere fokuseret og samtænkt udenrigs-og sikkerhedspolitik i en såkaldt brydningstid.

Under normale omstændigheder er tre år ikke lang tid i international politik, men allerede få måneder efter udredningen lå færdig, blev centrale dele af analysen overhalet med den ubarmhjertige hast, hvormed verdenshistorien nogle gange skrider frem.

Udredningen tog således hverken højde for Brexit eller Trump, men byggede på en forudsætning om, at det transatlantiske samarbejde frem mod 2030 ville have en stabiliserende global indflydelse.

Alene af den grund er tiden kommet til at nedsætte en egentlig udenrigskommission.

Vel at mærke en udenrigskommission, der kan adressere den væsentlige problemstilling, Taksøe-rapporten kredsede omkring, men aldrig rigtig kom ind under huden på: Hvad koster det at sikre dansk indflydelse på spørgsmål af afgørende betydning for dansk sikkerhed og velfærd?

Arbejdet med Taksøe-udredningen var på mange måder en kæmpe succes. Som kontrast til så mange andre forsøg på at skrive visionspapirer for Danmarks placering i verden skabte udredningen for en stund en bred og engagerende debat om dansk udenrigs-og sikkerhedspolitik.

Det er godt klaret i et land, hvor udenrigspolitik traditionelt spiller en marginal rolle i den offentlige debat. I hele processen med at udarbejde og præsentere rapporten insisterede Taksøe-Jensen på, at en småstat må foretage nogle prioriteringer i udenrigspolitikken.

Han gav bl. a. i et interview i denne avis nogle konkrete - og kontroversielle - eksempler på, hvor Danmark skulle neddrosle sit engagement (eksempelvis Palæstina og Maldiverne), samtidig med at han nævnte steder, hvor han mente, der med fordel kunne skrues op for indsatsen (eksempelvis Arktis).

I selve udredningen var skellet mellem ' need to have' og ' nice to have' mindre skarpt, men det grundlæggende argument om, at der er udenrigspolitiske udfordringer, som Danmark nødvendigvis må forholde sig til, samtidig med at der er en lang række globale problemer, som danske udenrigspolitiske beslutningstagere mere frit kan vælge at engagere sig i, blev fastholdt.

Denne pædagogiske fremstilling og forsøget på at lægge en prioriteringsdiskussion ud til åben debat skabte livligt offentligt engagement i emner, der ellers i stigende grad er blevet fortrængt i og af medierne til fordel for angiveligt mere borgernære spørgsmål.

Sådanne brede offentlige debatter kan i sig selv bidrage til at kvalificere den førte udenrigspolitik. Samtidig kan de også være med til at skabe en dybere forståelse for, hvorfor et lille land som Danmark overhovedet fører en udenrigspolitik og derfor har behov for et udenrigsministerium, et diplomati og et globalt engagement.

Når vi i dag kigger tilbage på arbejdet med udredningen, er konklusionen dog, at resultatet er skuffende. Udredningen foreslog grundlæggende, at man burde gøre en indsats for at tilrettelægge de udenrigspolitiske prioriteter på en mere strategisk måde, og at man i sammenhæng hermed burde gøre en indsats for at forbedre den udenrigspolitiske beslutningsproces.

Det første skulle ske gennem etablering af et udenrigspolitisk regeringsforum.

Det næste kunne gøres dels ved at inddrage udenrigspolitiske interessenter og aktører i og uden for regeringen mere systematisk i udarbejdelsen af strategiske beslutninger, dels ved at involvere Folketinget meget mere aktivt på det udenrigs-og sikkerhedspolitiske område.

Regeringen tog ikke for alvor forslagene til sig. Det mest reelle spor, udredningen har sat sig, er således de to udenrigsog sikkerhedspolitiske strategier, den forrige regering udarbejdede for hhv. 2017-18 og 2019-20. Begge strategier udfolder overordnede analyser af verdens gang og peger på en lang række områder, hvor regeringen påtænker at styrke indsatsen, ofte gennem særskilte initiativer med (begrænsede) øremærkede midler, der skal bruges inden for de to år, strategien dækker.

Spørgsmålet om, hvorvidt de samlede ressourcer, Danmark bruger på diplomati, udviklingsbistand og forsvar, nogenlunde modsvarer det overordnede ambitionsniveau, berøres derimod ikke i strategierne, ligesom der heller ikke tages stilling til, om balancen mellem de tre hovedinstrumenter afspejler de interesser og værdier, der kendetegner danske udenrigspoliske målsætninger.

En væsentlig grund til, at udredningsarbejdet og de efterfølgende strategier aldrig rigtig kom til at flyve, er netop dette fravær af et overordnet fokus på forholdet mellem mål og midler. I enhver diskussion af prioriteringer må på et tidspunkt også indgå en grundig diskussion af ressourcer. Ellers kan det groft sagt være lige meget. Taksøe-udredningen påviste, at der siden 2000 er blevet skåret 800 mio. kr. - svarende til 33 pct. - af Udenrigsministeriets driftsbevilling, hvilket betyder, at den danske udenrigstjeneste har konsolideret sin plads som den mindste i Norden.

Men udredningen tog det for givet, at denne politiske nedprioritering af diplomatiet ikke var til debat, og gik derfor aldrig ind og analyserede den konkrete sammenhæng mellem de ressourcer, der indsættes i dansk udenrigs-og sikkerhedspolitik på den ene side og det udenrigspolitiske aktivitets-og indflydelsesniveau, man fra politisk side kan forvente, på den anden side. Kun for så vidt angår forsvarsbudgettet, gik udredningen ud med en klar anbefaling om at afsætte flere midler. Derved bidrog udredningen - bevidst eller ubevidst - til den forskydning væk fra det civile og over mod det militære, der har kendetegnet dansk udenrigspolitik i de seneste ti-tyve år.

Fordi udredningen tog det samlede niveau for Danmarks diplomatiske indsatser - bilateralt og multilateralt - for givet, rejste den heller aldrig spørgsmålet om, i hvor høj grad og hvor længe man kan kompensere for beskæringerne i Udenrigsministeriets budget gennem reformer af udenrigstjenesten: Kan man via samtænkning, integrering, digitalisering, regionalisering, projektledelse, og hvad man ellers over årene har fundet på, opnå det samme som andre små landes udenrigstjenester, der har flere diplomater og ambassader til rådighed? Eller er der en overordnet sammenhæng mellem det, et land investerer i sin udenrigstjeneste, og den indflydelse, landet er i stand til at opnå internationalt? KORT SAGT, udredningen tog ikke fat i kernen af al politik: spørgsmålet om pengene.

Dens ønske om en mere strategisk udenrigspolitik forblev derfor uforløst, simpelthen fordi det er ressourcespørgsmålet, der kan sikre en reel politisk diskussion om de interne og eksterne rammer, der eksisterer for dansk udenrigspolitik.

At tiden er kommet til at nedsætte en egentlig udenrigskommission, skyldes dog ikke kun det åbenlyse behov for at afdække og afklare forholdet mellem Danmarks udenrigspolitiske interesser og ambitioner og de ressourcer, vi som samfund er villige til at afsætte til at forfølge disse. Også i substansen er der sket afgørende ændringer, der kalder på en gentænkning af Danmarks internationale engagement og tilstedeværelse. Især to er værd at fremhæve her.

Den første er, at presset på den regelbaserede internationale orden er vokset langt mere og på ganske andre måder end forudset i foråret 2016. Truslen kommer i dag ikke primært eller kun fra ' nye' magter fra det globale syd, men også i høj grad fra vores del af verden.

Den helt basale danske egeninteresse i den regelbaserede orden og det multilaterale system, der understøtter denne, bliver i disse år genopdaget af danske politikere.

Det fremgik tydeligt af V-LA-K-regeringens sidste udenrigs-og sikkerhedspolitiske strategi for 2019-20, der netop understregede, at »Små højtudviklede lande som Danmark står til at tabe mest, hvis de stærkeste lande træffer beslutninger hen over hovedet på alle andre«. Indtil videre har den erkendelse ikke ført til en sammenhængende og principiel debat om, hvor og hvordan Danmark bedst bruger sine forskellige udenrigspolitiske værktøjer og virkemidler for at forsvare og fremtidssikre det multilaterale system, der udgør fundamentet for dansk sikkerhed og velfærd. V-LA-K-regeringen tog små skridt i den retning, blandt andet ved at forsøge at ' tale EUsamarbejdet op' og øge den danske støtte til udvalgte dele af FN-systemet.

Nogen samlet og sammenhængende strategisk satsning på det multilaterale blev det dog ikke til. At sætte en klar strategisk retning på, hvordan Danmark i de kommende år konkret vil engagere sig i det forpligtende internationale samarbejde, er en opgave, der kalder på det bredt samarbejdende folkestyre, som de såkaldt ansvarlige udenrigspolitiske partier alle bekender sig til.

I takt med at presset på de eksisterende strukturer vokser, bliver det i stigende grad nødvendigt at forholde sig åbent - og realpolitisk - til vante handlingsmønstre, alliancer og institutioner. Blot at gentage dogmet om, at Danmark har en egeninteresse i en regelbaseret international orden, giver ikke i sig selv svar på, hvordan Danmark bedst placerer sig i en ustabil og foranderlig verden for bedst at forfølge denne interesse.

Samtidig giver udviklingen i den globale magtpolitik anledning til at overveje, om vi skal til at vænne os til, at den nye normal i international politik er flydende samarbejdsmønstre på tværs af stadig dybere konfliktlinjer. Det kan være fristende og nemt at se den voksende stormagtsrivalisering som en tilbagevenden til den kolde krigs bipolære verdensbillede, men skellet mellem ven og fjende, allieret og modstander, er i dag langt mere mudret.

Der kan samarbejdes med nogle lande om noget, med andre lande om andet.

Og med stadig færre lande om alt. På nogle områder - f. eks. menneskerettigheder og international ret - udgør Kina en trussel for Danmark. På andre områder er Kina ikke bare en afgørende økonomisk partner, men også en forudsætning for effektiv problemløsning - f. eks. klima.

Det samme gælder USA, Rusland og i et vist omfang også Tyskland, Frankrig og andre små og store magtcentre.

Fortsætter den udvikling, og bliver de internationale relationer i de kommende år endnu mere flydende, er det i højere grad den dynamik, snarere end håbet om at vende tilbage til en stabil verdensorden, vi som et lille land skal planlægge i forhold til. Men spørgsmålet er, om vi har det udenrigspolitiske beredskab, som denne tilstand kræver? Det er bl. a. dét spørgsmål, en udenrigskommission anno 2019 kunne beskæftige sig med. Der er behov for populært sagt at trykteste den danske udenrigstjeneste i lyset af de hyperdynamiske internationale omgivelser.

Den anden substantielle grund til at pege på ny en udenrigskommission er klimatruslen. I de senere år er den politiske bevidsthed om nødvendigheden af at tage klimaforandringerne alvorligt vokset også i Danmark. Den forrige regering arbejdede på at sætte Danmark og dansk erhvervsliv i spidsen for den globale grønne omstilling. Efter valget i år har Danmark nu har fået en regering, hvor det såkaldt grønne diplomati har fået forrang for alle andre typer diplomati.

Det fremgår kortfattet, men klart af det såkaldte forståelsespapir fra juni måned mellem Socialdemokratiet, Radikale Venstre, SF og Enhedslisten, at Danmark bør tage ansvar for mere ambitiøse klimamål i EU og i den forbindelse styrke det grønne diplomati. Målsætningen er at gøre EU til en decideret klimaunion.

I bestræbelserne på at nå dette mål skal Danmark indtage en meget mere proaktiv rolle på den internationale scene.

Det indebærer, at der tages hensyn til klimaet i alle facetter af dansk udenrigspolitik.

Den ambition lægger op til en ganske omfattende nytænkning af dansk udenrigspolitik og fordrer dermed også grundige refleksioner over, hvordan vi organiserer diplomatiet og Danmarks internationale tilstedeværelse.

Hvis fokus i den grad rettes mod klimadiplomatiet, hvilken diplomatisk repræsentationsstruktur er der så behov for? I hvilke hovedstæder, storbyer og internationale organisationer skal Danmark have ambassader, generalkonsulater og permanente missioner? Hvordan skal personalet på disse sammensættes for at opnå det bedste mix af diplomatiske færdigheder, sektorspecifik viden og kendskab til lokale forhold? Med andre ord: Hvilken og hvor stor en international tilstedeværelse kræver det, for at Danmark vitterlig kan realisere ambitionen om at sætte en ambitiøs global klimapolitisk dagsorden? Det er åbenlyst, at udenrigstjenesten hverken kan eller skal løfte Danmarks klimaambitioner på egen hånd. Klimaproblemstillingen er tværgående og opløser stort set skellet mellem indenrigs-og udenrigspolitik. Det gør aktørlandskabet på klimaområdet ekstremt komplekst, og det er i sig selv en kolossal udfordring at skabe et overblik endsige skabe fælles dansk fodslag i udlandet.

Fagministerierne, herunder naturligvis selve Klima-, Energi-og Forsyningsministeriet, er også allerede involveret i klimaspørgsmål på mange forskellige måder.

De arbejder aktivt med klimarelaterede problemstillinger herhjemme og i en lang række internationale organisationer.

Det samme gør sig gældende for en lang række danske civilsamfundsorganisationer, for slet ikke at tale om et bredt udsnit af det danske erhvervsliv. Også de store byer spiller en stadig større rolle i arbejdet med klimaudfordringen, hvilket det kommende C40-stormøde i København er et vidnesbyrd om.

Hvis formålet er at (gen)etablere Danmark som et internationalt foregangsland på dette område, kræver det nogle meget grundige overvejelser, som en udenrigskommission vil kunne udfolde.

Hvordan skaber vi et udenrigspolitisk beredskab, der helt systematisk inkluderer spillere uden for det snævre udenrigspolitiske felt? En udenrigskommission vil kunne skabe grundlag for en nødvendig debat om, hvordan samspillet skal være mellem de mere klassiske og snævert definerede udenrigspolitiske opgaver og de nyere grænseoverskridende opgaver, hvor skellet mellem indenrigs-og udenrigspolitik ikke længere giver mening.

Historisk nedsættes udenrigskommissioner i situationer, hvor der er bred politisk enighed om, at situationen kræver grundlæggende nytænkning omkring Danmarks placering i verden. Vi har fra det sidste århundred eksempler på, at udenrigskommissioner arbejder længe, skriver langt og reelt ikke skaber et grundlag for forandring.

Men vi har også eksempler på, at udenrigskommissioner samler mange forskelligartede aktører omkring en opgaveløsning, og dermed er med til ikke bare at belyse et område af fælles interesse, men også at samle til handling.

Ambitionen for en udenrigskommission i dag bør være at samle, at skabe debat, at gøre os alle sammen klogere og ikke mindst at foreslå helt konkrete tiltag, der kan bidrage til fremme og beskytte danske interesser og værdier nu og i det kommende tumultariske tiår frem mod 2030. Vi mener, det er muligt, og at det er nødvendigt.