Vi risikerer, at tidligere tilbagetrækning for 'Arne' kan øge ungdomsarbejdsløsheden

Kronik af Carl-Johan Dalgaard, Nabanita Datta Gupta, Lars Gårn Hansen og Jakob Roland Munch, Formandsskabet for De Økonomiske Råd i Berlingske den 10. august 2020.

Der verserer en politisk debat om, hvorvidt levetidsindekseringen af pensionsalderen er gået for vidt. En udtalt bekymring er, at der er grupper i samfundet, som oplever en langsommere stigning i levetiden end den gennemsnitlige, hvilket betyder, at disse grupper alt andet lige får færre år på pension. Grundlæggende er der altså tale om en fordelingspolitisk bekymring: Levetidsindekseringen frygtes at lede til voksende ulighed i antallet af år i otium.

Samtidigt er det klart, at tiltag, der gør, at nogle kan trække sig tidligere tilbage, ikke er gratis for statskassen. Konkret kan det udfordre holdbarheden af statsfinanserne i et i forvejen aldrende samfund med voksende forsørgerbyrde, hvilket kan skabe behov for konsolidering, hvis statsfinanserne skal være ligeså robuste ved den næste krise, som tilfældet var ved indgangen til denne krise. Økonomer kan hjælpe med at anslå omkostningerne. Men vurderingen af, om fordelingsmæssige gevinster står mål med de medfølgende økonomiske omkostninger, er alene en politisk én af slagsen.

Imidlertid bliver det også fremført i debatten, at en tidligere pension til »Arne« vil have visse gavnlige konjunktureffekter som en sidegevinst. Det vil nemlig gå sådan, lyder argumentet, at hvis ældre medborgere går tidligere på pension, vil der blive bedre plads til de unge, og dermed kan tidlig pension til »Arne« bidrage til at modvirke en forventet stigning i ungdomsarbejdsløsheden. Der er her tale om en ren økonomisk argumentation, som vi stiller os tvivlende overfor.

Grundlæggende mener vi ikke, at der noget entydigt belæg for at forvente, at tidligere tilbagetrækning for »Arne« faktisk vil nedbringe ungdomsledigheden. Faktisk er der en risiko for, at tidligere tilbagetrækning for ældre ligefrem kan øge ungdomsarbejdsløsheden. Det er vigtigt at forstå baggrunden for denne vurdering. Det starter med to tankeeksperimenter.
To tankeeksperimenter

Hvis det skal være sådan, at færre ældre på arbejdsmarkedet skaber bedre plads til de yngre, er det nødvendigt at anskue økonomien på en ganske bestemt måde. I det første tankeeksperiment vil vi derfor lege, at der i en økonomi som den danske er et fast antal job – nogle af disse er besat af ældre medarbejdere. Dernæst forestiller vi os, at yngre og ældre medarbejdere er lette at »bytte ud« med hinanden. Økonomer vil sige, at yngre og ældre medarbejdere er substitutter – de fortrænger altså hinanden på arbejdsmarkedet. Hvis alt dette er et tåleligt billede af virkeligheden, vil ældres afgang kunne modsvares af en tilgang af yngre medarbejdere. Men det er ikke den eneste måde, man kan tænke økonomien på.

I det næste tankeeksperiment vil vi forestille os, at yngre og ældre medarbejdere er positivt afhængige af hinanden. Det kan for eksempel være tilfældet, hvis yngre og ældre har forskellige kompetencer, hvilket gør, at de beklæder forskellige jobfunktioner, der understøtter hinanden. I så fald er unge og ældre ikke »substitutter« for hinanden – de kan være, hvad økonomer kalder komplementer. Konsekvensen er, at hvis du mindsker brugen af den ene type medarbejder, eksempelvis de ældre, vil det give anledning til mindre brug af den anden type medarbejder, de yngre, og omvendt. Færre ældre på arbejdsmarkedet vil nu kunne have en ganske anden effekt på ungdomsbeskæftigelsen: Tidlig pensionering kan lede til færre job til de unge.

Hvilket tankeeksperiment ligner virkeligheden mest? Er efterspørgslen efter de unge og de ældre positivt eller negativt afhængig af hinanden? Der er begrænsede mængder af forskning på området, men den forskning, der foreligger, viser ret enslydende, at de to grupper er positivt, ikke negativt, afhængige af hinanden. Virkeligheden synes dermed mest at ligne tilfældet, hvor unge og ældre understøtter hinanden på arbejdsmarkedet.

Der kan være mange grunde til, at forskningen finder dette mønster. Som nævnt kan man forestille sig, at unge og ældre understøtter hinanden på arbejdspladsen, fordi de besætter forskellige jobfunktioner grundet kompetenceforskelle. Men der er mange andre mulige forklaringer på mønsteret, herunder forklaringer, der betjener sig af den indsigt, at antallet af job i en markedsøkonomi aldrig er »fast«. For eksempel er det således muligt, at øget erhvervsdeltagelse blandt de ældre bidrager til at skabe flere job samlet set, hvoraf nogle besættes af yngre mennesker. Derved kan arbejdsmarkedsdeltagelse for ældre og yngre udmærket være positivt forbundet.
Arven fra efterlønnen

Der er også reformerfaringer, som kan kaste lys over de mulige konsekvenser af tidligere tilbagetrækning for ungdomsledigheden. I Danmark har vi tidligere eksperimenteret med at tilskynde til tidligere tilbagetrækning for befolkningsgrupper, der har været længe på arbejdsmarkedet. I 1979 gennemførtes en sådan ordning, efterlønnen, og en central del af argumentation for tiltaget var, at det ville afhjælpe ungdomsarbejdsløsheden.

»Det er meget sandsynligt, at en tilbagetrækningsreform ikke ville gavne ungdomsarbejdsløsheden.«

Bekymringen var reel, da ledigheden blandt de unge var steget kraftigt i kølvandet på to oliekriser. Tilbagetrækningen tog næsten omgående fart – ordningen blev hurtigt populær hos det grå guld. Beskæftigelsen faldt mellem 1978 og 1983 for mænd i aldersgruppen 60-65 med over 20 procentpoint. Men ungdomsledigheden faldt ikke – tværtimod steg den i samme periode fire procentpoint. Faktisk skal vi helt frem til 1990erne, før kurven for alvor knækkede.

De historiske erfaringer tyder altså på, at øget tilbagetrækning blandt de ældre ikke nødvendigvis gavner ledigheden blandt de, der netop nu træder ind på arbejdsmarkedet. Det kan være værd at notere sig, at erfaringer fra mange af de lande, vi sædvanligvis sammenligner os med, peger i samme retning.

Hvis man tror, at unge og ældre er i indbyrdes konkurrence over et fast antal job, må ovenstående case virke mystificerende. Men det vil faktisk blot være ét blandt mange mysterier. Ideen om et »fast antal job« gør det for eksempel også svært at forstå, hvorfor kvindernes indtog på arbejdsmarkedet ikke ledte til stor ledighed blandt mændene, eller at tilgangen af udenlandsk arbejdskraft ikke systematisk har udløst stigende ledighed blandt danskerne.

Hvis man omvendt accepterer, at antallet af job kan ændres over tid, og at forskellige befolkningsgrupper, så som yngre og ældre, kan være gensidigt positivt afhængige af hinanden, er omtalte cases ikke længere mysterier.
Risikobetonet eksperiment

I samfundsvidenskaberne kan man ikke vide noget med absolut sikkerhed. Det gælder også her. Men vi vil mene, at det er meget sandsynligt, at en tilbagetrækningsreform ikke ville gavne ungdomsarbejdsløsheden. Videre gør den nuværende krise, at eksperimentet potentielt er mere risikobetonet end normalt.

Årsagen er, at tilgængeligheden af udenlandsk arbejdskraft er begrænset grundet coronavirussen. Hvis tidlig pensionering leder til kompetencetab, der ikke kan erstattes på det danske arbejdsmarked, vil virksomhederne kun vanskeligt kunne »lukke hullet« med arbejdskraft ude fra. Dermed kan en ugunstig indflydelse på ungdomsarbejdsløsheden blive mere dramatisk end normalt, hvis vi har ret i, at unge og ældre er positivt gensidigt afhængige på arbejdsmarkedet.

Tilbagetrækningsreformer er strukturpolitik. Det er en ren politisk afvejning, om de fordelingsmæssige gevinster står mål med de strukturelle omkostninger. Konjunkturvirkning af strukturpolitik kan ikke i sig selv begrunde den eller det modsatte. Men vores vurdering vil være, at indvirkningen på ungdomsledigheden af tidligere tilbagetrækning med stor sandsynlighed ikke vil være gunstig.