Vi skal være stærkere uden for Europas grænser

Af Henrik Breitenbauch, centerleder ved Center for Militære Studier, Københavns Universitet. Kronik bragt i Politiken den 17. september 2015

Migrationskrisen udfordrer os til at gentænke stabilisering, herunder nogle gange med militære midler, som et strategisk instrument.

Gentænkningen handler om metoder: Hvilke muligheder og begrænsninger er der for vores evne til at afslutte konflikter? Den handler også om midler: Skal vi mere radikalt forøge vores bidrag til at stabilisere skrøbelige stater og herunder målrette udviklingsbistanden hertil?

Stabilisering af skrøbelige stater og konfliktområder er af stor strategisk vigtighed for Danmark, Europa og vores allierede.

Samtidig er det et emne, hvor Danmark har særlige muligheder for at påvirke den internationale dagsorden for løsninger. Stabilisering bør derfor også blive et væsentligt tema for den nye udenrigspolitiske udredning som statsminister Lars Løkke Rasmussen netop har iværksat.

Med sit tværgående tema og sine samtænkte midler er stabilisering et kerneeksempel på behovet for at samtænke udenrigs- og sikkerhedspolitikkens forskellige dimensioner. En prioritering af stabilisering vil både adressere en væsentlig global udfordring, give mulighed for international dansk profilering, og fremme en fortsat udvikling af en fokuseret dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik.

Mere overordnet har migrationskrisen accentueret grundlæggende spørgsmål om Europas og Vestens rolle i verden: Hvilket ansvar har vi for de mange mennesker, der allerede er kommet? Hvad med de mange millioner, der også er flygtninge, internt fordrevne, eller migranter på udsigt efter et bedre liv, men som – endnu – ikke er kommet til Europa?
Hvad med de såkaldte rodårsager bag migrationen: skrøbelige stater, konflikter, og stigende befolkningstal i kombination med dårlige økonomiske udsigter? Hvilken form for og hvor stort et ansvar har Europa og Vesten for disse stater og mennesker?

Bag disse spørgsmål ligger en ofte tavs antagelse om, at fordi et problem kan defineres, har det også en løsning, som passer til det. Men nogle problemer er af en karakter, så de ikke kan løses.

Andre problemer kan løses, men ikke med midler, som er acceptable i forhold til deres økonomiske og menneskelige omkostninger, både her og der.

I forhold til Europas og Vestens rolle i verden er det vigtigt at have en forståelse for, hvad vores midler – både de diplomatiske, økonomiske og militære – kan gøre og ikke kan gøre.

Migrationskrisen går nemlig langt videre end Syrien. Den samlede respons må derfor ndeholde tre typer af tiltag vedrørende mål og midler: dels i forhold til udfordringerne inde i Danmark og Europa, dels i forhold til kontrol med grænserne i Danmark og Europa og endelig i forhold til indsatser uden for Europas grænser.

De to første har fyldt meget på dagsordenen de seneste uger. Men det er den sidste type tiltag, der på længere sigt bliver afgørende.

For at blive andet end symptombehandling må de ydre tiltag gå videre end humanitær hjælp. Mere langsigtede indsatser kan have to mål: at forhindre negative ting (såsom at stoppe en borgerkrig, terrorister eller voldelig kriminalitet) eller skabe positive ting (styrke den lokale stats, erhvervslivs og civilsamfunds evner til at skabe effektive og legitime rammer for et godt menneskeliv). Der er steder, der hovedsagelig har behov for det sidste. Det er de stater, der modtager ’normal’ udviklingsbistand.
Den sigter mod at hjælpe mennesker, der er fattige.

Og så er der de skrøbelige stater. De har behov for begge typer indsatser. Mennesker, der bor her, er både fattige og bliver skudt på. Desværre er det sådan, at dårlige regeringsstrukturer skaber mere rum for brug af organiseret vold af politiske og økonomiske årsager (ofte, som i Sydsudan eller Den Centralafrikanske Republik, er det svært at skelne det ene fra det andet: Krigsherrerne bruger militær magt for egen vindings skyld).

Når vi skal vælge, hvor vi gør en indsats – blandt andet gennem udviklingsmidlerne – er det fundamentale valg mellem at investere i fattige mennesker eller fattige, der også bliver skudt på.

Det gælder også, hvis vi ikke i første omgang tænker på os selv. Men hvis vi erkender, at der udviklingspolitisk er et valg mellem mange steder, hvor der kan bidrages til udvikling og stabilisering, ville det være bemærkelsesværdigt ikke at vælge lande, hvor indsatsen samtidig kommer os selv til gode.

Indsatser, der både prøver at forhindre negative ting og opbygge positivt er stabiliserende. Stabiliseringsindsatser vil ofte, men ikke altid, have en militær komponent. Militær magt virker til at sikre en indgået fred. Troværdige trusler om brug af militær magt forandrer lokale aktørers risikokalkule. Militær magt er det eneste, der kan gennemtvinge en afslutning på konflikter.

Til gengæld – og her kommer vi tilbage til det store spørgsmål om Vestens rolle i verden – så ved vi også, at militær magt og især med stabiliserende hensigt, kommer med et prisskilt, som vi ikke nødvendigvis er klar til at betale. Når man ikke er tvunget til at bruge militær magt i selvforsvar, har man en særlig forpligtelse til at forstå begrænsningerne for den militære magt.

Borgerkrigen i Syrien spiller en væsentlig rolle i den aktuelle krise. Den er også et eksempel på et problem, som det er meget svært at løse. En indgriben i den vil have en stabiliserende hensigt. Men vi kan ikke automatisk antage, at vestlig militær indgriben vil være et mirakelmiddel, endsige kan nå at virke, inden vi mister tålmodigheden som det skete i Afghanistan.

Her er to muligheder: Enten gør vesten det selv eller via andre.

Syrien er for stort et land i forhold til indbyggertal til, at Vesten uproblematisk kan generere styrker i passende omfang til at stabilisere landet.

En tommelfingerregel siger omkring 20 sikkerhedsstyrker per tusind indbyggere, når man skal stabilisere en ikke alt for voldsom situation. Selv en blød stabilisering af Syrien vil kræve flere hundrede tusinde styrker.

Samtidig er sikkerhedsopgaven i Syrien hårdere end blot fredsbyggende og -bevarende. Fredsskabende missioner og oprørsbekæmpelse er på grund af Irak og Afghanistan en stadig smertefuld erindring for de vestlige militære og civile organisationer. Det er svært at gøre rigtigt, især i stor skala. Vestlige landstyrker vil alene på grund af deres oprindelse blive særlig attraktive mål, uanset deres hensigter.

En udefrakommende intervention vil derudover – selv hvis den er rigtigt dimensioneret og udført i forhold til de lokale betingelser, befolkningsstørrelse, konflikttype med videre – risikere at blive undergravet af andre udefrakommende aktører. I Syrien er det lande som Iran og Rusland, men også arabiske lande, der vil kunne spille en rolle som spoilers i forhold til den vestlige indsats. Især de to første vil nyde at se vestlige styrker lide under antaget hybris, som Rusland har gjort det i Afghanistan, og Iran i Irak.
Det er derfor mere oplagt fra begyndelsen at inddrage andre, herunder dem, der ellers ville kunne stikke en kæp i hjulet.

Efter en diplomatisk skabt fredsaftale – først med Assad-regimet i en eller anden form – vil de nuværende stridskræfter på forskellige måder kunne udgøre de stabiliserende fredsbevarende styrker. Kommer der ikke en sådan aftale, er det muligt at gennemtvinge forskellige former for løsninger, herunder ’sikre zoner’ med venligsindede landmilitære styrker.

Disse skal sandsynligvis findes i regionen, men det er et rigtig godt spørgsmål, om det problem kan løses. Da IS næppe vil blive en del af en fredsforhandling, udestår der i alle tilfælde en væsentlig konflikt her, selv efter en aftale med den resterende syriske regering.

I begge tilfælde vil der være behov for en ekstra knytnæve til at holde styr på fraktionerne. Traditionelt har USA spillet denne rolle. Men Frankrig (i Mali) og Storbritannien (i Sierra Leone) kan i princippet også, selv om Syrien er en meget stor mundfuld. Spørgsmålet er bare, om vestlige styrker ikke i alle tilfælde vil være for udsatte i Syrien, og at vi må begrænse os til luftoperationer og kapacitetsudvikling af regionale styrker.

Skulle det alligevel lykkes at afslutte borgerkrigen i Syrien med vestlig militær indsats, så er problemet – den nuværende krise – ikke løst. Der vil stadig være ufattelig mange flygtninge og migranter rundtomkring i verden. At løse problemet i Syrien opløser ikke i sig selv de rodårsager, der ligger bag den store folkevandring.

Det er en dagsorden, der ikke går væk i vores levetid. Derfor kan vi lige så godt se i øjnene, at vi skal blive meget bedre til at afslutte økonomisk og politisk motiverede borgerkrige og konflikter – til at lave stabilisering i bred forstand.

Udviklingsøkonomen Jeffrey Sachs er kendt for en ’big bang’-tilgang til udviklingsspørgsmålet: et massivt investeringsløft, som skal muliggøre en selvbærende udvikling. Det er på tide at overveje, om ikke dette ’big bang’ i stedet bør rettes mod stabiliseringsindsatser i skrøbelige stater. I stedet for en finjustering bør Vesten og Europa overveje at bruge fem eller ti gange mere på stabilisering.

Heroverfor kan man anføre, at der er grænser for social engineering, det vil sige for, hvor meget man kan forandre et samfund udefra. Forskere har påpeget, hvordan bistand medfører sin egen afhængighed. Den form for kritik er meget væsentlig. Vi skal vide hvornår vi gør mere skade end gavn.

Derfor er det væsentligt, at stabilisering tænkes som en åben, lærende dagsorden, der fortsat udvikler sine instrumenter og balancen imellem dem. I alle tilfælde udgør sikkerhedsproblemerne en uomgængeligt og komplekst problem i det globale syd – både ’for os’ og ’for dem’.

Det er bekymrende, at de kommende FN-udviklingsmål i pagt med overskriftsmetaforen om ’fattigdomsbekæmpelse’ ikke tager livtag med sikkerhed som væsentlig faktor i udviklingsdagsordenen. Det endda efter, at Verdensbanken i en stor rapport fra 2011 for første gang inddrog sikkerhed som et væsentligt aspekt i udviklingspolitikken. Det kan desværre ikke ses på udkastet til udviklingsmålene.

Men ’lidelsesreduktion’ er i virkeligheden en bedre overskrift end ’fattigdomsbekæmpelse’ for investeringerne i udvikling. Lidelsesreduktion er tættere på den anden dagsorden, på at fjerne ting, der står i vejen for individernes frie udfoldelse: krig, organiseret vold, korrupte politifolk og domstole og så videre.

Selvfølgelig involverer den også opbygning af netop effektive og legitime sikkerhedsstyrker, og her især politi og retsvæsen, men det er stadig en mere fokuseret dagsorden end den, der kommer i de nye FN-udviklingsmål.

Stabilisering vil blive ved med at være en strategisk, praktisk, filosofisk og normativ udfordring for alle involverede aktører – fra soldater over diplomater til udviklingsfolk og nødhjælpsarbejdere.

Den vil indimellem foregå med militære styrker, og de vil nogle gange være vestlige. Vestlige landstyrker vil ofte være for dyre, både målt i penge og i blod, til at de kan udgøre den permanente rygrad i den globale indsats for stabilisering af konflikter.

FN er det oplagte redskab til en udvikling af brede stabiliseringsindsatser, i samarbejde med især EU – og indimellem med støtte fra et Nato-lands jernnæve.

Derfor er den igangværende reformproces af FN’s bidrag til stabilisering – fra robuste fredsskabende missioner til den blødere fredsbygning og egentlige udviklingsindsats i skrøbelige stater – også en positiv udvikling. Men der er behov for en endnu mere strategisk vægtning af FN’s indsatser.

Det ikke bare i forhold til rammerne, såsom mandater og best practices, men også i forhold til at genbesøge de oprindelige ideer om mere dedikerede fredsskabende styrker, som kan stilles til rådighed for FN på rotationsbasis. Altså styrker, som kan og er udrustet til at kunne mere end de vanlige fredsbevarende styrker – men som ikke er vestlige.

Hertil kommer den enorme humanitære indsats, som organiseres gennem FN, hvor der også er et stort behov for at få styrket den løbende finansiering. Landene betaler simpelthen ikke nok til den generelle fælleskasse og er sene med betaling til konflikter, der ikke er i offentlighedens søgelys.

Det er uomgængelige indsatser, når Flygtningehøjkommissariatet og World Food Programme giver flygtninge et tag over hovedet og mel, ris og olie. Det er basale elementer i den globale infrastruktur over for migrationskrisen. Hvis folk må vælge mellem mad eller medicin til deres børn, kan ingen fortænke dem i at forsøge sig med selv desperate tiltag for at komme andre steder hen.

Danmark bør med sine erfaringer fra stabiliseringsindsatser – som reflekteret i Udenrigsministeriets politikpapir fra 2013 – have ambitioner om at forme den internationale dagsorden for stabilisering. Selv om det er for sent at forme udviklingsmålene, er det bestemt muligt at sætte en dagsorden i forhold til stabilisering og lidelsesreduktion fremadrettet. Det både i forhold til, hvordan sikkerhedsdimensionen forvaltes og prioriteres inde i diskussionen om udviklingsmålene, og som selvstændig international dagsorden.

Udfordringen er, at denne dagsorden mangler en tilstrækkelig solid koalition bag sig. Men det kan Danmark være med til at forme. Med et meget stort samlet udviklingsbudget og med den ikke mindre selvinteresse i migrationsspørgsmålet er EU det oplagte sted at gå hen.

Den høje repræsentant for udenrigsspørgsmål, italieneren Federica Mogherini, har netop lanceret en proces for at skrive en samlet EU-udenrigsstrategi. Stabilisering og lidelsesreduktion bør blive centrale elementer i EU’s samlede strategiske og langsigtede plan for, hvordan nærområderne og de skrøbelige stater skal ses på længere sigt.

Men Danmark bør også overveje vores egne instrumenter. Det gælder evnen til at tænke over og reagere på tværgående strategiske problemer som netop migrationskrisen. Det gælder evnen til at bidrage til og samarbejde i integrerede, civile og militære stabiliseringsmissioner. Og det gælder de prioriteringer, som ligger gemt i landevalgene i udviklingsbistanden.

Vi bør i Danmark overveje, hvordan og hvor vi bruger bistanden. Skal vi være dagsordensættende ved at have en målsætning om, at 80 procent af bistanden skal anvendes i skrøbelige stater?

Krisen udfordrer os dermed til at gentænke vores tilgang til stabilisering fundamentalt – som et strategisk virkemiddel, der skal virke. Den nye udenrigspolitiske udredning kan med fordel begynde her.