07. september 2018

Det vil hverken øge uligheden eller få folk til at droppe ud, hvis dele af SU'en omlægges til lån

Debatindlæg af Formandskabet for Det Økonomiske Råd (Michael Svarer, Torben Tranæs, Carl-Johan Dalgaard og Lars Gårn Hansen i Information den 7. september 2018.

SU’en til kandidatstuderende kan omlægges, så lån fylder mere, uden at det vil få de store konsekvenser for hverken antallet, der tager en uddannelse, for den sociale mobilitet eller for den generelle indkomstfordeling set over et livsforløb

Det vil kun i beskedent omfang påvirke, hvor mange studerende der gennemfører en videregående uddannelse, hvis SU-stipendiet nedsættes med ti procent og omlægges til lån, viser beregningen.

Det vil kun i beskedent omfang påvirke, hvor mange studerende der gennemfører en videregående uddannelse, hvis SU-stipendiet nedsættes med ti procent og omlægges til lån, viser beregningen.

I den seneste vismandsrapport har vi analyseret SU-systemet på de videregående uddannelser og præsenteret forslag til ændringer. Det har blandt andet ført til, at Information i en leder den 18. juni skriver, at vi sætter spørgsmålstegn ved retfærdigheden af SU og foreslår den beskåret med ti procent.

Det er ikke en korrekt udlægning, hvorfor vi i det følgende vil uddybe vores forslag.

Men først og fremmest: Det er korrekt, at vi foreslår, at man omlægger SU-stipendierne på kandidatuddannelserne – helt eller delvist – til lån. Dette er velbegrundet ud fra et effektivitetsmæssigt perspektiv, og samtidig kan en sådan omlægning foretages uden at øge indkomstuligheden i samfundet. Det vender vi tilbage til.

Unødigt høj støtte

Hvorvidt en ydelse er retfærdig eller ej, er nu engang et politisk og ikke et fagøkonomisk spørgsmål. Derfor er det heller ikke en diskussion, vi tager op i De Økonomiske Råd. Vi vurderer, hvilken økonomisk betydning SU’en har for den enkelte og for samfundet, og hvad den betyder for indkomstfordelingen.

Det er klart, at støtte til uddannelse i form af gratis undervisning og SU giver en direkte økonomisk gevinst til den, der modtager den. Men samfundet kan også opnå en gevinst, hvis den samlede støtte har et passende omfang. Ud fra en effektivitetsbetragtning er der to forhold, der kan bruges som pejlemærker til at bestemme et passende støtteniveau.

Det ene forhold er beskatningen af arbejdsindkomst. Beskatningen bidrager til at finansiere de offentlige udgifter og til at omfordele indkomst. Beskatningen reducerer imidlertid også gevinsten ved at tage en uddannelse og trækker derfor i retning af, at befolkningen uddanner sig for lidt. Dette understøtter, at den samlede støtte til uddannelse som minimum fastsættes til et niveau, der ’neutraliserer’ skattens påvirkning.

Det andet forhold er, at uddannelse kan føre til det, man med et økonomisk begreb kalder positive eksternaliteter – det er ’ekstragevinster’, der ligger i, at uddannelse løfter kompetencerne og fører til et løft i værdiskabelsen – ikke blot for dem, der uddanner sig, men også for andre i samfundet. Sådanne positive eksternaliteter har samfundet også en interesse i at støtte, og de udgør et yderligere argument for at støtte uddannelse – også ud over det skatteneutrale niveau.

I vores seneste rapport argumenterer vi for, at støtten til uddannelse ligger et godt stykke over, hvad indkomstbeskatningen begrunder. Et groft overslag siger, at uddannelserne bør støttes med 30 procent for færdiguddannede, der ikke kommer til at betale topskat og med 50 procent for dem, der betaler topskat gennem størstedelen af erhvervskarrieren.

Støtteniveauet befinder sig aktuelt på omkring 60 procent, når der også tages højde for såvel SU’en som for værdien af offentligt finansierede uddannelser. Da den eksisterende forskning ikke peger på, at der er store eksternaliteter forbundet med uddannelse, er det vores vurdering, at det aktuelle støtteniveau er et godt stykke over det niveau, der skal til for at give den rette tilskyndelse til at tage en uddannelse.

Vi anslår i rapporten, hvor meget andelen af unge, der fuldfører en videregående uddannelse, vil mindskes, hvis SU-stipendiet nedsættes med ti procent og omlægges til lån. Beregningen bygger på en række forudsætninger og skal derfor tages med dette forbehold.

Den tyder dog på, at en sådan omlægning kun i beskedent omfang vil påvirke, hvor mange der gennemfører en videregående uddannelse. Det kan skyldes, at støtteniveauet i Danmark i forvejen er højt, men konklusionen er også i tråd med international forskning i lande, hvor støtteniveauet er markant mindre. Forskningen tyder generelt på, at det ikke er af stor betydning for studieomfanget, om uddannelsesstøtten ydes som stipendier eller lånefaciliteter.

Udvider indkomstforskelle

I rapporten ser vi også på, i hvilket omfang SU’en bidrager til at reducere indkomstforskelle og til at styrke den sociale indkomstmobilitet. Det vil sige: Bidrager SU’en til at sikre, at unge fra alle indkomstlag har økonomisk mulighed for at opnå en uddannelse?

Hvis vi begynder med indkomstmobiliteten, viser tallene, at en betydelig overvægt af de kandidatstuderende har fædre i den øverste del af indkomstfordelingen. Det indikerer, at SU’en ikke er noget effektivt instrument til at øge indkomstmobiliteten på tværs af generationer.

Samtidig bidrager SU til kandidatstuderende heller ikke til at udjævne indkomstforskelle set over et livsperspektiv. Årsagen er, at kandidatstuderende typisk opnår en relativ høj løn efter færdiggjort uddannelse. Om noget bidrager SU til kandidatstuderende rent faktisk til at udvide indkomstforskellene set over et livsperspektiv.

Omlægning til lån

Disse betragtninger peger i retning af, at støtten til kandidatstuderende kan omlægges, så lån fylder mere, og stipendier fylder mindre end i dag, uden at det vil få de store konsekvenser for hverken antallet, der tager en uddannelse, for den sociale mobilitet eller for den generelle indkomstfordeling set over et livsforløb.

Man kunne selvfølgelig frygte, at omlægningen ville få mange til at være tilbageholdende med at tage en kandidatuddannelse, fordi de er bange for ikke at kunne tilbagebetale gælden.

En kandidatstuderende har imidlertid en ballast på tre års studietid fra sin bacheloruddannelse og må formodes i denne periode at have skaffet sig et væsentligt overblik over egne evner og fremtidige beskæftigelsesmuligheder til at turde fortsætte uddannelsen, også selv om det indebærer optagelse af studielån.

Bekymringen kan samtidig mildnes ved at ledsage en omlægning af systemet med muligheden for en mere fleksibel tilbagebetaling af studiegælden.

Eksempelvis kan afdragene med fordel gøres afhængige af indkomsten efter afslutningen af kandidatuddannelsen. Derudover kan det i særlige tilfælde overvejes at gøre det muligt at få eftergivet restgælden, hvis studiet ikke gennemføres. Det er dog vigtigt, at reglerne for gældseftergivelse tilrettelægges, så muligheden for gældseftergivelse ikke tilskynder de studerende til at opgive deres studier.

Så ja, vores forslag lægger op til at reducere det samlede støtteniveau til kandidatstuderende. Dette er velbegrundet ud fra et effektivitetsmæssigt perspektiv, og omlægningen kan samtidig foretages uden at øge indkomstuligheden i samfundet.

De frigjorte midler kan med andre ord benyttes mere hensigtsmæssigt andetsteds i den offentlige sektor eller anvendes til at reducere det generelle skattetryk. Det er en politisk prioritering.