Vi skal klare tre udfordringer for at undgå, at coronakrisen for alvor smadrer økonomien

Debatindlæg af adjunkt Jeppe Druedahl (Økonomisk Institut) i Information den 20. marts 2020.

Vi kan ikke undgå, at coronapandemien får en negativ effekt på dansk økonomi. BNP vil nødvendigvis falde. Karantæner og hjemsendelser reducerer åbenlyst den samlede arbejdsstyrke.

Social distancering og andre påbud om ændret adfærd bryder desuden de vanlige arbejdsgange og reducerer derved også produktionskapaciteten i økonomien.

Hvis halvdelen af arbejdsstyrken ikke kan arbejde i en måned, falder BNP på årsplan med 4,2 procent. Til sammenligning faldt BNP fra 2008 til 2009 – i finanskrisens dybeste år – med 4,9 procent.

Dette nøgne faktum har fået mange økonomer op af stolen og til tasterne. Det vælter for tiden frem med analyser af situationen. Nogle taler sågar om en epidemi sideløbende med coronavirus bestående af nye økonomiske ideer.

Det kan ende lykkeligt

Den gode nyhed er, at når alle kan vende tilbage på arbejde og gøre, som de plejer, så vil den økonomiske kapacitet være den samme som før virusudbruddet. Men som i eventyrerne skal vi så grueligt meget igennem, for at alting kan ende lykkeligt. Økonomien er et komplekst netværk med et væld af aktører med forbindelser på kryds og tværs. Når sådanne forbindelser skæres over, er det omkostningsfuldt at gendanne dem. Der dannes arvæv i den økonomiske organisme.

Hovedpointen er, at minus en plus en ikke altid giver nul. Gevinsten ved en ekstra mulig nystartet virksomhed i morgen opvejer ikke tabet ved en ekstra konkurs i dag. Gevinsten ved en mulig ekstra nyansættelse i morgen opvejer ikke tabet ved en fyring i dag. Der er ophobet værdi i virksomheders organisationsstrukturer og i afstemningen mellem virksomheders behov og de ansattes kompetencer. Det tager tid og ressourcer at opbygge nye strukturer og finde og oplære nye ansatte.

Ideen om »kreativ destruktion« fremsat af den østrigske økonom Joseph Schumpeter i 1940’erne kan lyde tiltalende. Den blev senest populariseret af Hella Joofs udsagn i Disruptionrådet om, at vi engang imellem skal »brænde hele lortet ned og starte forfra«.

Sandheden er dog, at der for det meste bare er tale om »destruktiv destruktion«. Værdien af at fastholde gode ansatte afslører sig ved, at mange virksomheder i kortere kriser holder fast i deres ansatte, selv om de midlertidigt er en underskudsforretning. Økonomer kalder det for arbejdskraftshamstring. En god form for hamstring.

Risiko for konkurser

Som i alle gode eventyr er der tre udfordringer, vi skal overkomme, for at coronakrisen ikke bider sig fast og gør langvarig skade på økonomien.

Den første udfordring er, at en række virksomheder kommer i likviditetsproblemer. Deres indtægter bortfalder, og de mangler derfor penge til at betale løn til deres medarbejdere, regninger til deres underleverandører og renter og afdrag på deres gæld.

Staten kan for det første afhjælpe likviditetsproblemer ved at udskyde betalinger af moms og skat, hvilket allerede er blevet gjort. Dernæst kan den øge virksomhedernes mulighed for at få mere kredit gennem banksektoren, hvilket er blevet understøttet gennem en række garantiordninger og frigivelsen af den såkaldte kontracykliske kapitalbuffer, som øger bankernes udlånsmuligheder.

I sidste ende kunne en statslig investeringsbank yde lån direkte til virksomhederne.

Den anden udfordring er, at tilbageslaget er så dybt og langt, at der ikke bare er tale om et likviditetsproblem, men også et egentligt solvensproblem. Det vil sige, at virksomheder ikke alene mangler likviditet, men at deres passiver overstiger deres aktiver, så de ikke vil kunne betale deres kreditorer.

En virksomhed, der har faste udgifter til husleje, lønninger og renter, som ikke kan tilpasses med kort varsel, kan miste så mange indtægter, at en konkurs bliver uundgåelig. Husholdninger, som mister lønindkomst, kan blive tvunget til at stoppe med at betale renter og afdrag på deres lån. Personlig konkurs og tvangsauktioner kan blive en realitet.

Den tredje udfordring er, at alene faren for den anden udfordring kan føre til, at virksomheder stopper med at investere, og husholdninger stopper med at forbruge. Alle venter og ser tiden an. Det, som i udgangspunktet er en udbudskrise, bliver til en efterspørgselskrise.

En negativ spiral af faldende efterspørgsel, pessimistiske forventninger og uro på de finansielle markeder kan løbe løbsk. Når først sådan en krise bider sig fast, kan den være svær at komme ud af.

Staten som ’sidste mulige køber’

Risikoen for, at vi havner i en stagnationsfælde, hvor pessimistiske forventninger bliver selvopfyldende, gør, at vi skal strække os rigtig langt for undgå, at der overhovedet bliver lagt brænde på bålet.

Det grundlæggende princip i den økonomiske politik bør være fuld kompensation af al mistet omsætning og lønindkomst. De virksomheder og lønmodtagere, som bliver ramt i coronakrisen, har ikke taget risikofyldte økonomiske valg, som vi gerne vil afskrække dem fra at tage igen i fremtiden. Derfor er fuld forsikring det oplagte udgangspunkt.

Her adskiller coronakrisen sig fra for eksempel finanskrisen, hvor de banker, som kom i problemer, selv havde presset citronen og taget en række risikable beslutninger. Ved at redde sådanne banker skabes der problemer med såkaldt moralfare, hvor den risikable adfærd forstærkes i fremtiden, fordi der dannes præcedens for, at tabene dækkes af staten.

De franske Berkeley-økonomer og ulighedseksperter Gabriel Zucman og Emmanuel Saez har sagt, at staten bør påtage sig rollen som »den sidste mulige køber« eller »den sidste mulige betaler«. Herved sammenligner de finanspolitikkens rolle med den rolle, som centralbanker typisk anbefales at spille i finanskriser som »den sidste mulige långiver«.

En fare ved fuld kompensation er, at det kan give virksomhederne perverse incitamenter til at lukke fuldt ned fremfor at køre videre på et lidt lavere blus end normalt. Det kan dog afhjælpes ved at øge muligheden for arbejdsdeling og supplerende dagpenge, sådan som man nu har gjort i Danmark.

Sammen med et ønske om at begrænse effekten på de offentlige budgetter er det dog et argument for, at der skal være en vis selvrisiko, og tab kun skal dækkes over en vis grænse.

Spørgsmålet om, hvordan tab skal opgøres, og hvor stor selvrisikoen skal være, diskuteres for tiden på livet løs. Et bud er at tage udgangspunkt i virksomhedernes momsbetalinger og beregne tab på baggrund af fald i momsindbetalingerne sammenlignet med et år i forvejen.

Det har en række tidligere overvismænd og ledende medarbejdere i vismændenes økonomiske sekretariat forslået. Mere konkret er deres forslag, at staten skal dække 80 procent af tab større end 20 procent. Forslagsstillerne kalder det »momkom«, en forkortelse for momskompensation.

I skrivende stund er den vedtagne hjælpepakkes kompensation noget mindre gavmild.

Af princippet om fuld forsikring følger også, at for eksempel dagpengemodtagere skal have deres dagpengeperiode forlænget, da det ikke kan forventes, at de kan finde job, så længe coronakrisen varer. Andre lignende frister burde tilsvarende udsættes.

Forbered klimainvesteringer

Det centrale argument bag ideen om staten som ’sidste mulige køber’ i coronakrisen er, at konkurser og fyringsrunder skal undgås, samtidig med at det skal være muligt for alle at overholde sundhedsvejledninger om blandt andet social distancering. Herved adskiller indsatsen sig fra traditionel ekspansiv finanspolitik, hvor ideen er at sætte gang i efterspørgslen nu og her, da der er ledig kapacitet i økonomien i form af både arbejdskraft og kapital.

Det er derfor også mindre oplagt, at traditionelle finanspolitiske værktøjer som øget offentlig forbrug og investeringer eller lavere skat eller direkte overførsler er løsningen nu og her.

I stedet skal regeringen stå klar til at tage disse værktøjer i brug, hvis vi havner i en situation, hvor vi trods høj kompensation af tabte indtægter ser et fald i efterspørgslen, mens landet stadig er lukket ned. Eller hvis efterspørgslen ikke kan følge med udbuddet, når karantæner, hjemsendelser og social distancering ikke længere er nødvendige.

Det er derfor oplagt at forberede en række investeringer til klimaformål, som kan gennemføres med kort varsel.

Sandsynligheden for, at der bliver brug for sådanne tiltag, afhænger af ens vurdering af økonomiens grundlæggende sundhedstilstand. Flere har peget på, at der er potentielle ubalancer forbundet med fortsat høj gældsætning for husholdninger og virksomheder, høje boligpriser og aktiepriser, som særligt før de seneste prisfald var steget markant i forhold til virksomhedernes indtjening.

De lave renter er dog en afgørende forklaring på alle disse forhold. De er i sig selv problematiske, blandt andet fordi de begrænser pengepolitikkens mulighedsrum. Og de kan også være tegn på nogle mere strukturelle problemer, som dog ikke er grundlaget for en økonomisk krise.

En stat er ikke en husholdning

Men har staten råd? Er der penge nok?

Det kort svar er ja.

Det lange svar er, at det ikke er den rigtige måde at stille spørgsmålet på. Der er ingen grund til statsgældsfobi. En stats budget er væsensforskelligt fra en husholdnings eller en virksomheds budget. En stat med valutasuverænitet – som Danmark – kan i princippet altid betale renter og afdrag på den gæld, den har optaget i sin egen valuta. Staten har populært sagt adgang til seddelpressen som en sidste udvej.

Den danske betalingsbalance er for nærværende i historisk plus. Staten har heller ikke nogen stor gæld. Tværtimod. Ganske vist er der danske statsobligationer i omløb for i omegnen af 700 milliarder kroner svarende til knap en tredjedel af dansk BNP. Men staten har tilsvarende finansielle aktiver, således at den finansielle nettoformue i runde tal er nul. Nationalregnskabet opgør derudover værdien af offentligt ejede bygninger og anlæg til over 1.000 milliarder kroner.

Den danske stat kan uden problemer øge statsgælden med hundredvis af milliarder kroner. Renterne på danske statsobligationer med en løbetid på ti og 20 år er sågar negative, selv om de i dagene inden Den Europæiske Centralbanks seneste indgreb var stigende og på vej ind i positivt territorium.

Hvis staten skal kompensere tab på 50 procent i den private sektor i fire måneder, kræver det 300 milliarder kroner. Efter krisen kan staten vælge at nedbringe gælden igen ved at øge skatterne, sænke det offentlige forbrug eller acceptere et vedvarende højere gældsniveau med hertil hørende rentebetalinger.

Ud fra et forsigtighedsprincip skal for høj statsgæld undgås, men intet tilsiger, at staten skal sigte efter slet ikke at have gæld. Selv små permanente underskud på det statslige budget fører ikke til en stigende statsgæld i forhold til BNP, da de opvejes af vækst og inflation.

Selvvalgte juridiske begrænsninger som EU’s vækst- og stabilitetspagt og den hjemmegroede budgetlov er heller ikke begrænsninger. Førstnævnte er midlertidigt sat ud af spil, og udgifter i forbindelse med coronapandemien kan retfærdigvis betragtes som engangsudgifter, der derfor ikke belaster den strukturelle saldo.

Behov for exitstrategi

Det største usikkerhedsmoment er, at ingen kan sige, hvor længe karantæner, hjemsendelser og social distancering skal fortsætte. De fleste økonomiske analyser arbejder med en tidshorisont på en til to måneder. Men der findes epidemiologiske prognoser, som peger på, at det kan trække betydeligt længere ud.

I økonomisk teori viser det sig ofte, at regelbaseret politik er at foretrække fremfor ad hoc diskretionær politik – altså politik, der bygger på skøn – selv om sidstnævnte er mere fri. Forklaringen er, at regelbaseret politik er mere forudsigelig for private aktører og afhjælper koordinationsproblemer, da der lettere opstår enighed om, hvad fremtiden vil bringe.

Derfor vil det være gavnligt med udmeldinger om, hvornår udviklingen i for eksempel antal smittede og indlagte vil føre til ophævelse af diverse påbud. Sammen med data for og prognoser for antallet af smittede og indlagte vil det stabilisere forventningsdannelsen.

Det er et ufravigeligt politisk krav, at antallet af smittede skal holdes under sygehusvæsenets kapacitetsgrænse. Kurven skal flades ud. Men samtidig med, at den førte politik skal tage højde for at begrænse det samlede antal smittede, særligt i risikogrupperne, skal den i videst muligt omfang undgå forlængelser af den delvise nedlukning af landet og de deraf følgende store økonomiske og menneskelige omkostninger. Det er et ufravigeligt tradeoff, så længe vi ikke har en vaccine.

Al omdirigering af offentlige eller private ressourcer, som kan øge sygehusvæsenets kapacitet eller forkorte nedlukningsperioden, har derfor potentielt store økonomiske gevinster. Det kan dreje sig om at producere flere respiratorer, masker og handsker eller at uddanne flere til at kunne intubere eller hjælpe til med testning og opsporing.

Det er ikke en omdirigering, som »markederne« kan stå for, men en aktiv rolle, som staten kan spille ud over at træde ind som den ’sidste mulige køber’. En rolle, som den i markedsøkonomier ellers kun påtager sig i krigssituationer.