Survey: Eksperter efterlyser højere priser på CO2-udledning

At indføre CO2-priser, der afspejler de reelle samfundsomkostninger ved CO2-udledningens skader på klimaet, er en af de helt store udfordringer for beslutningstagere over hele verden.

Nu viser den første omfattende undersøgelse af eksperters syn på ’carbon pricing’, at der er bred enighed om at bruge højere priser på udledning af CO2 – f.eks. gennem beskatning – som politisk værktøj til at begrænse den globale opvarmning.

De 445 eksperter fra 39 lande – typisk økonomer og alle med videnskabelige publikationer på området – blev i 2019 spurgt om deres anbefalinger til prisniveauer for årene 2020, 2030 og 2050.

Konklusionen er, at der er meget bred enighed om behovet for et niveau, der er markant højere end det eksisterende globale gennemsnit, som er blevet anslået til at være cirka 3 US-dollars pr. ton udledt CO2. Mere end 98 procent anbefaler en global udledningspris i 2020, der overstiger dette gennemsnit.

I undersøgelsen blev eksperterne desuden bedt om at angive, hvad de anså for acceptable spænd i priserne. Her finder mere end 95 procent af eksperterne, at det er uacceptabelt med en CO2-pris på $3 eller lavere pr. udledt ton CO2 (se figur). Igen er der altså bred konsensus blandt eksperterne om behovet for højere CO-priser.

Men undersøgelsen viser også, at der er stor spredning i anbefalingerne, hvilket afspejler de ophedede akademiske debatter på området. 90 procent af anbefalingerne ligger således mellem $10 – $100 pr. ton i 2020 og $20 – $250 i 2030. Og ser man på gennemsnittet, er eksperternes anbefalede CO2-pris $50 i 2020 stigende til $92 i 2030 og $224 i 2050.

Men på trods af den store variation i anbefalingerne fremhæver undersøgelsen, at det faktisk er muligt at finde flertal for konkrete CO2-priser. For eksempel er der flertal blandt eksperterne for globale CO2-priser på såvel $50 som $60 pr. ton i 2030, som det også fremgår af figuren.

Ifølge adjunkt Frikk Nesje fra det økonomiske institut på Københavns Universitet, som er en af de tre forskere bag studiet, giver undersøgelsen det hidtil mest fyldestgørende billede af, hvordan forskere, der arbejder med CO2-prissætning, ser på det komplekse spørgsmål.

Survey'et giver os en meget bedre forståelse af eksperternes syn på problemet og dermed mulighed for at undersøge nogle af de underliggende faktorer bag deres prisanbefalinger.

"Både politisk og blandt akademikere har vi en heftig debat om det passende niveau for priserne på CO2 – uanset om de indføres som CO2-beskatning eller via handel med udledningskvoter. Den uenighed kan være en barriere for klimapolitikken,” forklarer han.

Medforfatter professor Robert C. Schmidt fra FernUniversität i Hagen, Tyskland, understreger samtidig, at en undersøgelse ikke kan fastslå de ’rigtige’ prisniveauer for at bekæmpe den globale opvarmning.

"Men det giver os en meget bedre forståelse af eksperternes syn på problemet og dermed mulighed for at undersøge nogle af de underliggende faktorer bag deres prisanbefalinger," siger han.

Eksperter anbefaler højere nationale CO2-priser

Eksperternes anbefalinger til en global pris på CO2-udledning bygger på undersøgelsens hypotetiske scenarie: Nemlig at en 'verdensregering' kunne beslutte sig for en ensartet CO2-pris over hele kloden.

Men de fleste CO2-prisordninger bliver i dag indført ensidigt af delstater, lande eller handelsblokke som EU. Ifølge en rapport fra Verdensbanken var der i 2021 indført 64 forskellige CO2-prissystemer på globalt plan. De dækker i alt 21,5 procent af verdens samlede udledning af drivhusgasser med CO2-priser, der spænder fra nogle få cent pr. ton til over $100.

I undersøgelsen bad forskerne derfor også om eksperternes anbefalinger til prissætning på nationalt niveau. Og her foreslår eksperterne generelt endnu højere CO2-priser, hvis hensynet til konkurrenceevnen kan løses gennem såkaldt 'border carbon adjustments' (BCA). Det vil sige, at den nationale pris på CO2-udledning lægges oven på importerede varer og trækkes fra eksporten. Er sådanne foranstaltninger på plads, stiger eksperternes gennemsnitlige anbefalede CO2-pris fra $92 (global pris) til $104.

BCA-foranstaltninger bliver for tiden diskuteret i EU, og adjunkt og medforfatter Moritz Drupp fra det økonomiske institut på Hamborg Universitet understreger, hvor vigtig en rolle foranstaltninger, der beskytter den hjemlige industris konkurrenceevne, kan spille, når det handler om at nå mere ambitiøse klimamål.

"Indførslen af foranstaltninger ved grænsen fører ikke kun til højere anbefalede CO2-priser fra ekspertside – den har også tendens til at skabe større enighed blandt eksperterne om CO2-priserne på nationalt niveau," understreger han.

Fra ’frihjul’ til ’samkørsel’

Ifølge forfatterne er disse konklusioner særligt spændende, fordi de indikerer, at der ikke er megen belæg for, at eksperterne skulle køre på ’frihjul’ i den forstand, at anbefaler en mindre streng regulering i deres egne hjemlande.

Der er tendens til, at mange eksperter fra rigere lande anbefaler højere CO2-priser til deres egne regeringer, hvilket også vil gavne resten af verden.

Faktisk er billedet det modsatte, hvilket står i kontrast til den traditionelle spilteori inden for økonomisk forskning, som vil argumentere for, at manglen på harmoniserede klimaindsatser skulle føre til mindre ambitiøse nationale politikker.

Undersøgelsen peger på flere mulige forklaringer på, at det forholder sig modsat: Det kan afspejle altruisme i forhold til fattigere lande eller fokus på sidegevinster ved CO2-priser som forbedret folkesundhed på grund af renere luft. Det sidste værdsættes generelt højere i velstående lande.

"Der er tendens til, at mange eksperter fra rigere lande anbefaler højere CO2-priser til deres egne regeringer, hvilket også vil gavne resten af verden. Man kan tale om en ’samkørsels-effekt’ i modsætning til at køre på ’frihjul’. At der ikke er belæg for frihjuls-effekten, er en vigtig indsigt, da den peger på, at der kan være andre rationaler, som ligger bag manglende klimapolitiske ambitioner,” forklarer Moritz Drupp.

Nogle af variationerne i anbefalingerne bunder i øvrigt også i eksperternes forskellige syn på tilknyttede politiske spørgsmål. F.eks. ligger anbefalingerne for CO2-priser i gennemsnit 30 procent højere blandt de eksperter, der ønsker CO2-beskatning, sammenlignet med de eksperter, der går ind for handel med CO2-kvoter.

Undersøgelsen kan bidrage til bredere debat

Først og fremmest sender vores resultater et klart budskab om, at klimapolitikken i højere grad kan tage afsæt i den regulerende effekt, som CO2-priser har.

Samlet set håber forskerne bag undersøgelsen, at deres resultater vil berige debatten om CO2-prissætning – ikke kun blandt de forskere, der arbejder med området, men også blandt politikere og andre praktikere, der efterspørger måder at reducere drivhusgasudledningen på.

"Fra et praktisk synspunkt kan vores data om kulstofprisanbefalinger bruges i scenarieanalyser af klimaøkonomiske modeller, ligesom eksperternes prisanbefalinger på nationalt niveau kan give politiske beslutningstagere viden om mulige og passende CO2-prisniveauer," siger Frikk Nesje.

"Men først og fremmest sender vores resultater et klart budskab om, at klimapolitikken i højere grad kan tage afsæt i den regulerende effekt, som CO2-priser har, og dermed sætte mere ambitiøse mål for reduktionen af CO2-udledning."

Læs mere om studiet i working paperet 'Pricing Carbon'.

Opdatering, 21. november 2024: En peer-reviewet artikel er i november 2024 udgivet i American Economic Journal: Economic Policy: Pricing Carbon: Evidence from Expert Recommendations