Et dårligt forslag

Kronik af professor Peter Birch Sørensen (Økonomisk Institut) i Weekendavisen den 25. oktober 2019.

Hvordan kan Danmarks klimapolitiske mål nås til den lavest mulige omkostning for samfundet? Det spørgsmål er blevet mere presserende, efter at vores nye regering har hævet ambitionsniveauet for klimapolitikken markant.

I debatten møder man ofte påstanden, at udbygning med vedvarende energi i Danmark ikke gavner klimaet, og at det billigste for samfundet vil være at opkøbe og annullere CO₂-kvoter (rettigheder til at udlede CO₂) i EUs kvotemarked. For eksempel skrev Frede Vestergaard i Weekendavisen tidligere i år: »At give tilskud til flere vindmøller ændrer ikke på EUs samlede udledning af drivhusgasser. Det er konsekvensen af kvotesystemet.«

Hermed gentager han, hvad tænketanken CEPOS gang på gang har fremført. I samme dur har chefredaktør Martin Krasnik skrevet på lederplads, at hvis den nye regering virkelig er grøn, bør den ikke primært satse på at mindske udledningerne fra dansk økonomi, men på at opkøbe CO₂-kvoter og annullere dem med henblik på at reducere de samlede globale udledninger.

Det er selvfølgelig helt afgørende for dansk klimapolitik, om disse hyppigt fremførte synspunkter holder vand, for i så fald er de danske planer om en kraftig udbygning med vind- og solenergi et fatalt vildspor uden reel klimaeffekt. Heldigvis forholder det sig ikke sådan. For at forstå det må vi se nærmere på, hvordan EUs marked for CO₂-kvoter fungerer.

Kvotesystemet omfatter CO₂-udledningerne fra energisektoren og den energitunge industri i EU samt udledningerne fra luftfarten inden for unionen. Virksomhederne i kvotesektoren skal en gang om året indlevere CO₂-kvoter svarende til deres CO₂-udledning det foregående år. Den samlede mængde af udstedte kvoter er politisk bestemt af EU. Nogle af kvoterne uddeles gratis, men størstedelen sælges på auktioner afholdt af EUs medlemsstater, der derved høster provenuet fra salget.

Læs også debatindlægget om, at A.P. Møller-Mærsks CO₂-udledning er nedbragt med 41 procent per flyttet cargo set i forhold til niveauerne i 2008.

CO₂-kvoterne kan frit handles på et fælles europæisk kvotemarked, der danner en fælles kvotepris. Fordelen ved systemet er, at virksomheder, hvor det er dyrt at sænke udledningerne, kan købe sig til ekstra udledningsrettigheder fra virksomheder, hvor det er billigt at reducere udledningerne. Dermed bliver reduktionerne koncentreret der, hvor de er billigst at gennemføre. Kvoteprisen medfører endvidere en omkostning ved at udlede CO₂, der tilskynder til at udvikle alternative grønne energikilder.

Samtidig kan politikerne via deres kontrol med det samlede kvote-udbud lægge et loft over de samlede udledninger. Hvis loftet er fast og tilstrækkeligt lavt, så udledningerne hvert år ”støder mod loftet”, bliver offentlige initiativer til udbredelse af vedvarende energi inden for kvotesystemet virkningsløse. Hvis der eksempelvis opstilles flere vindmøller i Danmark til erstatning af elproduktion baseret på kul eller naturgas, vil det føre til lavere efterspørgsel efter CO₂-kvoter i den danske del af kvotesystemet, men hvis mængden af udstedte kvoter ligger fast, vil der så blot blive tilsvarende flere kvoter til rådighed for virksomhederne i andre dele af EU.

De samlede europæiske udledninger bliver således uændrede, og klimaet får ingen gavn af de ekstra danske vindmøller. Hvis den danske stat i stedet mindsker sit salg af CO₂-kvoter på auktion eller opkøber kvoter i markedet og derefter annullerer dem, kan den derimod fremtvinge en sænkning af det samlede kvoteloft i EU og dermed et fald i de samlede udledninger.

Det er disse ræsonnementer, der ligger til grund for den udbredte opfattelse, at støtte til vedvarende energi inden for kvotesektoren er en dårlig idé, hvorimod opkøb og annullering af kvoter er en langt bedre klimapolitik. Ræsonnementerne forudsætter som sagt, at den samlede udstedte kvotemængde udgør et bindende loft over de aktuelle CO₂-udledninger, og at kvoteudstedelsen i resten af EU er upåvirket af danske klimapolitiske tiltag.

Ingen af disse forudsætninger er dog opfyldt i virkeligheden. Igennem en årrække er der opbygget et stort overskud af kvoter, fordi den årlige kvoteudstedelse typisk har oversteget de faktiske årlige CO₂-udledninger. Kvoteloftet er altså blevet lagt så højt, at det ikke har udgjort en bindende overgrænse for de faktiske udledninger. En hovedårsag er, at den lave økonomiske vækst i årene efter finanskrisen medførte et fald i energiforbruget og dermed i efterspørgslen efter CO₂-kvoter, uden at kvoteudstedelsen blev sænket tilsvarende.

Når der er et overskud af kvoter i cirkulation, fungerer kvotemarkedet væsentligt anderledes end i lærebogseksemplet ovenfor. Det fremgår både af Klimarådets og af De Økonomiske Råds modeller for kvotesystemet.

Hvis den danske stat for eksempel annullerer kvoter svarende til en million tons CO₂, vil det øge kvoteprisen en lille smule på grund af det lavere udbud af kvoter, og den højere kvotepris vil reducere CO₂-udledningerne en anelse, men på kort og mellemlangt sigt vil faldet i udledningerne være langt mindre end en million tons, fordi kvoteudbuddet ikke udgør et bindende loft over udledningerne. Omvendt vil en dansk udbygning med vedvarende energi sænke de samlede europæiske udledninger i en årrække. Udbygningen vil ganske vist presse kvoteprisen en smule ned på grund af en lavere efterspørgsel efter kvoter, men det vil kun neutralisere en lille del af det fald i udledningerne, som erstatningen af eksempelvis kulkraft med vindkraft i første omgang vil medføre.

Med de nuværende regler for kvotesystemet ser det ud til, at der vil gå flere årtier, før kvoteoverskuddet forsvinder. På kortere sigt vil en udbygning med vedvarende energi derfor have større effekt på udledningerne end opkøb og annullering af kvoter. Hvis hurtige CO₂-reduktioner har større værdi end reduktioner, der ligger langt ude i fremtiden – eksempelvis fordi hurtige reduktioner mindsker risikoen for at passere farlige ”tipping points” i klimasystemet – kan der således være god grund til at satse på udbygning med vedvarende energi frem for annullering af CO₂-kvoter i det nærmeste årti.

CO₂-kvoter kan gemmes til senere brug, så hvis kvoteoverskuddet forsvinder i det lange løb, vil en dansk kvote-annullering slå fuldt igennem på udledningerne til den tid, forudsat at udbuddet af kvoter i resten af EU ikke påvirkes af, hvad den danske stat gør.

Den forudsætning holder imidlertid heller ikke efter den reform af kvotesystemet, der trådte i kraft tidligere i år. Reformen betyder nemlig, at hvis kvoteoverskuddet fra 2023 og frem overstiger et vist niveau, så vil alle kvoter ud over dette niveau blive permanent annulleret. Både Klimarådet og de økonomiske vismænd forventer, at denne kvoteannulleringsmekanisme på EU-niveau vil blive aktiveret i det meste af de næste to årtier. Hvis den danske stat i denne periode opkøber CO₂-kvoter og trækker dem ud af markedet, vil det umiddelbart mindske kvoteoverskuddet, men efterfølgende vil det medføre, at der bliver annulleret færre kvoter på EU-niveau, hvorved klimaeffekten af det danske kvoteopkøb mere eller mindre forsvinder.

Omvendt betyder kvotemarkedsreformen, at en dansk udbygning med vedvarende energi i de nærmeste årtier kan fremtvinge en permanent reduktion af det samlede kvoteudbud og dermed en permanent reduktion af drivhusgasudledningerne, fordi en sådan dansk politik, der i første omgang øger kvoteoverskuddet, vil medføre en større annullering af kvoter på EU-niveau.

På det lange sigt (efter 2040) er der stadig udsigt til, at kvoteopkøb kan blive et mere effektivt instrument end tiltag, der reducerer kvote-efterspørgslen, hvis de nye regler for kvotemarkedet fastholdes.

Vi har dog næppe set den sidste reform af kvotesystemet. Under alle omstændigheder vil de nuværende regler betyde, at en indenlandsk udbygning med vedvarende energi er en mere sikker metode til nedbringelse af de globale CO₂-udledninger over det kommende årti end en storstilet satsning på statslige opkøb af CO₂-kvoter.

Emner