Udenrigstjenesten skal til 250 års servicetjek

Debatindlæg af seniorforsker Kristian Søby Kristensen (Center for Militære Studier) i Altinget den 8. juni 2020.

Udenrigstjenesten fejrer 250 års jubilæum i år. Der er egentlig meget at fejre, men med coronakrisen er der også meget at lave, og netop covid-19 tager lidt af glæden fra skåltaler, pindemadder, hvidvin, kindkys, sladder, og hvad der ellers hører til jubilæumsreceptioner.

Men som Altingets debat om en udenrigskommission lægger op til, var det måske en idé med, hvis ikke en egentlig kommission, så et servicetjek. Men hvordan gør man det?

Flere af debattens stemmer udtrykker skepsis ved en kommission i klassisk forstand (eller mener ikke, der er politisk appetit på et sådant arbejde, og så kan det være det samme). Verden udvikler sig simpelthen for hurtigt til, at der er tid til et så omfattende arbejde. Man må kunne finde på noget hurtigere.
Citat

Kig i maskinrummet

Netop fordi udenrigspolitik laves af andre end Udenrigsministeriet selv, bliver et servicetjek nødt til at se på snitfladerne mellem de forskellige netværksaktører.

Per Stig Møller foreslår noget i retning af en hurtigt arbejdende Taksøe-2-udredning, mens Martin Marcussen foreslår en permanent task-force der skal tænke nyt, alternativt og stimulere den offentlige debat. Og Martin Lidegaard mener, at dansk udenrigspolitik står stille, mens verden står i flammer, så det er bare at komme i gang.

Men komme i gang med hvad? Man kan få det indtryk, at det handler om at få en særlig klarsynet person til at kravle langt op i det gode skib Danmarks højeste mast, skanne horisonten for udenrigspolitiske skær, isbjerge og stormvejr, kravle ned igen og afrapportere, hvordan kursen bedst kan lægges om. Det er under alle omstændigheder en god ide, men ikke nok.

For at blive i den maritime metafor, så er det også nødvendigt at kigge på skibet Danmarks maskinrum – dét der sikrer, at nye kurser faktisk kan følges. Det udenrigspolitiske maskinrum kunne efter 250 år godt trænge til et servicetjek.

Med andre ord: Det er ikke nok at analysere dansk udenrigspolitiks forandrede genstandsfelt, det er også nødvendigt at analysere udenrigspolitikkens organisering.

I det arbejde er det naturligt at analysere arbejdsgange og processer i Udenrigsministeriet, såvel som prioriteringen mellem gamle og nye opgaver. Mit argument skal imidlertid være, at det heller ikke er nok at undersøge Udenrigsministeriets interne processer.

Tre afgørende relationer

Dansk udenrigspolitik udformes og udføres i et netværk, hvori Udenrigsministeriet er en central aktør, men kun én blandt flere. Netop fordi udenrigspolitik laves af andre end Udenrigsministeriet selv, bliver et servicetjek nødt til at se på snitfladerne mellem de forskellige netværksaktører. Der er tre netværksrelationer, der fra mit perspektiv er afgørende at få analyseret.

Den første er relationen mellem Udenrigsministeriet og den efterhånden lange række af fagministerier – og deres styrelser – der har en større eller mindre udenrigspolitisk portefølje.

For eksempel indgår Miljø- og Fødevareministeriet i kraft af ministeriets ekspertise i internationale forhandlinger – ikke mindst i EU. Derudover har Forsvarets Efterretningstjeneste alene den sikkerhedspolitiske viden om fremmede magter, som meget dansk udenrigspolitik baseres på.

Afgørende dele af vidensgrundlaget for dansk udenrigspolitik findes altså blandt andre aktører end Udenrigsministeriet.

Statsministeriet og Folketinget

Den anden er relationen mellem Statsministeriet og Udenrigsministeriet. Når ting bliver vigtige nok, er det statsministeren, frem for udenrigsministeren, der tager beslutningerne. Det er jo naturligt nok, at vigtige beslutninger træffes i K-udvalget eller af regeringschefen alene. Men afgørende udenrigspolitiske beslutninger træffes altså af andre aktører end Udenrigsministeriet.

Den tredje relation er mellem Udenrigsministeriet og Folketinget. Der er en udenrigspolitisk vinkel på mange sager i Folketinget, så ud over Udenrigsudvalget, Europaudvalget og Udenrigspolitisk Nævn har Udenrigsministeriet kontakt med en lang række andre fagudvalg.

Den formelle parlamentariske kontrol med Udenrigsministeriet ligger hos Udenrigsudvalget, men i kraft af at udenrigspolitikken både er spredt og er et regeringsprærogativ, er den demokratiske kontrol af Udenrigsministeriet svag.

Kommissionsformatet er måske ikke så dårligt
Udenrigspolitisk ekspertise, beslutningskompetence og parlamentarisk kontrol er altså alle spredt blandt mange aktører, og Udenrigsministeriet har ofte primært en koordinerende rolle. Det er der mange (mere eller mindre gode) grunde til.

Men hvis det er rigtigt, at skibet Danmark bevæger sig ind i stormfuldt farvand, der kræver øget udenrigspolitisk motorkraft, bør hele det netværk, der udgør det udenrigspolitiske maskinrum, blive medtaget i servicetjekket.

Det er en større opgave end at kravle op i den udenrigspolitiske udkigspost. Så måske kommissionsformatet ikke er så dårligt endda.