I debatten om Finansministeriets beregninger af store bededag glemmer vi, at økonomi ikke er naturvidenskab

Kommentar af adjunkt Jakob Egholt Søgaard (Økonomisk Institut) i Altinget den 19. februar 2023. 

Debatten om afskaffelsen af store bededag har endnu en gang startet diskussionen om Finansministeriets regneprincipper, men som noget nyt deler kritikken sig i to grupper.

Den ene – og traditionelle del – handler om, hvorvidt Finansministeriet regner rigtigt. I det konkrete tilfælde er det en diskussion om, hvorvidt det er rimeligt at antage, at afskaffelsen af en helligdag får folk til at arbejde mere, eller om man blot reducerer arbejdstiden på anden vis.

En anden og nyere kritik går på, at Finansministeriet indregner en effekt af et forslag, som vi ikke har god empirisk evidens for virkningen af. Denne kritik går således i mindre grad på, om Finansministeriets skøn er gode eller dårlige, men på det principielle i, hvornår Finansministeriet kan budgettere med en effekt eller ej.

Fokusset på evidens er på mange måder naturligt og har nok altid været en del af det praktiske økonomiske arbejde i ministerierne, men det er blevet ekstra stærkt de seneste år. Dels fordi økonomisk forskning og undervisning i dag lægger meget mere vægt på solid empiriske evidens. Og dels fordi Finansministeriet selv har lagt vægt på tilstedeværelsen af evidens, som et kriterie for at indregne virkninger af forskellige forslag. Konkret i forbindelse med diskussionen om dynamiske virkninger af offentligt forbrug. 

Inden for økonomi og samfundsvidenskab er der ofte en hel del elastik i, hvad solid empirisk evidens egentlig er

I den forbindelse har Finansministeriet i øvrigt givet Det Økonomiske Råd til opgave at efterse ministeriets regneprincipper, og det er blandt andet i det lys, at Overvismandens indtræden i debatten om store bededag skal ses.

At det er godt med mere empirisk evidens i de offentlige beslutningsprocesser, er næppe kontroversielt. Omvendt mener jeg også, at det kan være problematisk med et hårdt kriterie om solid empirisk evidens, før vi kan indregne virkningen af forskellige forslag. Det er der to grunde til.

For det første er der inden for økonomi og samfundsvidenskab generelt ofte en hel del elastik i, hvad solid empirisk evidens egentlig er. Ideelt set ville vi gerne basere al vores viden på randomiserede eksperimenter på samme måde, som vi fx tester virkningen af ny medicin. Det vil sige, hvor vi udsætter en tilfældig udvalgt gruppe af mennesker for ny medicin eller ændrede regler og sammenligner med en ligeledes tilfældig udvalgt kontrolgruppe. Denne form for empiriske undersøgelser finder i stigende grad anvendelse i økonomi, men for mange spørgsmål i økonomi bliver randomiserede eksperimenter ofte upraktiske eller uetiske, hvis ikke begge dele.

I stedet anvender økonomer naturlige eksperimenter fx skabt af politiske ændringer i skattesystemet, på pensionsområdet eller lignende. Studiet af naturlige eksperimenter er blandt økonomers kernekompetencer, og der findes et utal af solide empiriske studier af alt lige fra afkastet af diverse uddannelsesretninger, effekten af klassestørrelser, folkeskolekarakterer til effekten af børn på kvinders karriere for at nævne nogle få. 

Vi har kun evidens for ting, som vi har prøvet før. Men nogle gange har vi brug for helt nye typer af reformer

Men næsten uanset kvaliteten af de enkelte studier vil de ofte være svære at generalisere til andre situationer. Menneskelig adfærd følger sjældent universelle love, som fx inden for naturvidenskab, og derfor vil effekten af en given politik typisk variere afhængigt af de omstændighederne, den blev indført under (fx høj- eller lavkonjunktur), hvilke grupper der blev påvirket, hvordan politikken blev indfaset og kommunikeret og så videre. Dertil kommer statistisk usikkerhed og usikkerhed i de valgte metoder.

Det betyder, at der altid vil være et element af skøn over vurderingen af nye politikforslag. I hvilket omfang kan vi fx bruge erfaringer fra skattereformer i 1980’erne eller fra et andet land til at vurdere skattereformer i dag, og kan vi bruge erfaringer fra reduktioner i dagpengeperioden til at sige noget om generelle ydelsesændringer? Nogle gange kan vi være rimeligt sikre på en effekt, andre gange er usikkerheden større eller meget stor, men det giver sjældent mening at tale om evidens eller ej. 

For det andet er empirisk evidens bagudskuende og bagklog. Per definition har vi kun evidens for ting, som vi (eller nogen andre) har prøvet før. Men nogle gange har vi brug for nye typer af reformer, og vi har brug for et eller andet skøn for, hvordan de virker, og om de er tilstrækkelige til at løse den udfordring, vi står over for. 

Et af de bedste eksempler på det er nok indekseringen af efterløn- og folkepensionsalderen, som blev besluttet med Velfærdsaftalen fra 2006. 

Man kan indvende, at det vil give Finansministeriet magt til at opfinde skøn efter forgodtbefindende

Bortset fra nedsættelsen af folkepensionsalderen i 2004 var det reformer, som vi havde meget lidt empirisk evidens for virkningen af, og Finansministeriets tekniske rapport om virkningen af indekseringen indeholder ingen referencer til tidligere evidens. I stedet anvendte Finansministeriet nogle simplere – og set i bagklogskabens lys – fornuftige antagelser om virkningen på beskæftigelsen med videre.

Vi skal selvfølgelig være opmærksomme på usikkerheden i forskellige skøn, og at der er risikabelt, hvis et meget usikkert reformforslag skal rede os fra store og nærtforestående problemer. Men et hårdt kriterie om empirisk evidens vil betyde, at vi implicit vurderer virkningen af nye reformer til nul. Og nul er også et skøn.

Hvis vi ikke (altid) kan bero os på evidens, hvad så? Personligt mener jeg, at vi er nødt til at acceptere usikkerhed og basere os på bedste mand/kvindes bedste skøn. Gerne kombineret med større brug af usikkerhedsbånd eller følsomhedsanalyser for de centrale adfærdsparametre i vurderingerne.

Man kan indvende, at det vil give uforholdsmæssigt meget magt til Finansministeriet til at opfinde skøn efter forgodtbefindende. Den risiko er der, men den er begrænset, fordi Finansministeriet ikke har monopol på information. Det Økonomiske Råd, CEPOS, Arbejdernes Erhvervsråd, Kraka og mange flere har adgang til præcis de samme data med videre for Finansministeriet, hvilket giver et stærkt modspil til Finansministeriets skøn og regneprincipper – præcis som diskussionen om store bededag viser. Om det så også gælder, at Finansministeriets skøn for virkningen af afskaffelsen af store bededag er bedre end nul vil tiden – måske – vise.

Emner