Krigen i Ukraine modbeviser myten om, at kommuner ikke bidrager til den førte udenrigspolitik

Debatindlæg af professor Martin Marcussen (Institut for Statskundskab) i Altinget den 15. maj 2023. 

Ruslands krig i Ukraine har bragt udenrigs- og sikkerhedspolitikken ind i kommunalforvaltningerne.

Ifølge en ny survey mener man i 52 procent af de danske kommuner, at krigen i Ukraine har givet anledning til, at dansk udenrigspolitik spiller en større rolle i de pågældende kommuner. 

For nogle handler det om bekymringen for en sikker energiforsyning og om sikkerheden omkring den eksisterende energiinfrastruktur. Man føler, at der er opstået en helt reel international trussel, som man må forholde sig til og reagere på. 

For andre aktiverer krigen i Ukraine diskussioner om international solidaritet. Er der noget, man i kommunen bør eller kan gøre for at yde humanitær eller anden assistance til ukrainske medborgere i nød?  

Kommunale interesser i krigen 
Det er netop denne solidaritet, som Europarådets Lokalkongres og EU's Regionsudvalg refererer til, når de sender appeller ud til de europæiske byer om at tage det ukrainske spørgsmål op i byrådssalene. 

I de danske kommuner handler krigen i Ukraine om langt mere end blot spørgsmålet om at få tilladelse til at hejse det ukrainske flag foran rådhuset. Krigen aktiverer diskussioner, som man ofte vil føre i en udenrigspolitisk kontekst. 

Atter andre taler om de betydelige logistiske udfordringer, der er forbundet med at modtage grupper af ukrainske flygtninge. Modtagelsen handler om mere end blot senge og jobs. Den handler også om, at man i kommunen må opruste på viden om et fremmed lands kulturer og sprog. 

Så er der de kommuner, der har venskabsbyer og andre aktiviteter i Rusland. Der er et ønske fra både regering og befolkningen om, at disse aktiviteter neddrosles eller helt afvikles, og at kommunen mere aktivt søger bysamarbejder i Ukraine. 

Endelig er der de kommuner, der i Ukrainekrigen – alle rædslerne til trods – også godt kan se, at der på et tidspunkt kommer en dag, hvor Ukraine skal genopbygges. Der skal kommunen kende sin besøgstid for at stå klar til at promovere det lokale erhvervsliv, i hvad der kan gå hen og blive et internationalt væksteventyr. 

I de danske kommuner handler krigen i Ukraine således om langt mere end blot spørgsmålet om at få tilladelse til at hejse det ukrainske flag foran rådhuset. Krigen aktiverer direkte diskussioner, som man ofte vil føre i en udenrigspolitisk kontekst. 

Kommunal udenrigspolitik? 
Her er vi inde ved kernen. Laver danske kommuner udenrigspolitik? 

Formelt set er svaret et klart nej. I Danmark såvel som i så mange andre lande er det regeringen, der laver udenrigspolitik. Det er fastslået i grundloven, og det er stadfæstet i det uformelle regelsæt, som vi refererer til som kommunalfuldmagten, der bestemmer, hvad de danske kommuner må foretage sig.  

Kommunalfuldmagten kan tolkes derhen, at kommuner ikke må føre selvstændig udenrigspolitik, og, hvilket er en ret indgribende bestemmelse, at kommunerne ikke engang må give deres mening til kende om udenrigspolitiske forhold.

I byrådet kan man således ikke vedtage en erklæring, der udtrykker støtte til eller kritik af den siddende regerings udenrigspolitik. Det er så vidt vides heller aldrig sket. 

I kommunerne har man selvfølgelig lært lektien. Her antyder man aldrig, at man laver "udenrigspolitik", ej heller taler man om "bydiplomati". I mange af de kommuner, hvor man har bestemt sig for at udforme en international strategi, fastslår man ofte, at man ikke har til hensigt at føre udenrigspolitik.  

Taler man med kommunaldirektører, borgmestre eller de internationale kontaktpersoner i kommunerne, vil de ofte slå syv kors foran sig, hvis man antyder, at kommuner – via deres utallige internationale aktiviteter – også bidrager til at lave dansk udenrigspolitik. 

Reelle udenrigspolitiske aktører 
Men i den virkelige verden laver kommuner så udenrigspolitik? Svaret på dette er et lige så klart ja. 

I den internationale forskningslitteratur er "bydiplomati" som begreb og forskningsområde meget veletableret. På universiteter rundt om i verden er der forskningscentre, der kun har som deres opgave at studere omfanget, indholdet og konsekvenserne af byernes diplomatiske arbejde.

I studiet af udenrigstjenester har man for længst udviklet begrebet "paradiplomati".  

De fleste, der arbejder med og studerer udenrigspolitik, har for længst opgivet tanken om, at udenrigstjenesten har monopol på udenrigspolitik.

Begrebet antyder, at der parallelt med det officielle udenrigsministerielle diplomati eksisterer en lang række andre aktører – eksempelvis erhvervsvirksomheder, universiteter, civilsamfundsorganisationer og såmænd også byer – der supplerer det udenrigsministerielle diplomati med en ofte helt uafhængig og afkoblet diplomatisk indsats.  

I udenrigstjenester verden over – eksempelvis i USA, Frankrig og Tyskland – har man i erkendelse heraf etableret kontorer, der har til opgave at varetage relationen til de byer, der arbejder internationalt. Noget lignende overvejes i både Sverige og Norge. 

Danske kommuner og udenrigstjenesten 
I Danmark er det anderledes. Her opretholder vi en forestilling om, at byer ikke bidrager til den førte udenrigspolitik.  

I det føromtalte survey af de danske kommuner og byers internationale arbejde kan man for det første se, at byernes internationale relationer er bredspektrede og meget dynamiske, og for det andet at byerne stort set ingen relationer har til den danske udenrigstjeneste.

I kun 16 procent af de danske kommuner har man stiftet bekendtskab med udenrigstjenesten. For det meste er det Trade Council i udenrigstjenesten, der er kontaktpunktet.

Den sparsomme kontakt mellem Udenrigsministeriet og de danske byer handler således om kommercielle forhold og ikke om forhold som dem, der pludselig bliver diskussionsemner i kommunerne i lyset af eksempelvis Ukrainekrigen. 

Det er klart, at vi kan opretholde en forestilling om, at det kun er regeringen, der laver udenrigspolitik. Vi kan også fortælle os selv, at de danske byer – som er til stede overalt i verden – på ingen måde arbejder med udenrigspolitiske forhold. 

Det er lige så klart, at de fleste, der arbejder med og studerer udenrigspolitik, for længst har opgivet tanken om, at udenrigstjenesten har monopol på udenrigspolitik, og at byer udelukkende arbejder inden for kommunens grænser. 

Kommunale opgaver 
Et alternativ er derfor, at vi hjælper hinanden til at få øjnene op for, at vi er mange, der bidrager til at promovere og beskytte danske interesser i udlandet. Det vil sige: laver udenrigspolitik.  

Byerne hører således til en gruppe af aktører, der er blevet centrale på den internationale scene. Det vil alle, der eksempelvis arbejder med international klimapolitik, for længst have indset. 

Byerne selv har en opgave. De skal overkomme den angst, der måtte være knyttet til at tage kontakt til udenrigstjenesten.

Udenrigstjenesten har en opgave her. Man har foreløbigt sendt markedskonsulenter ud til erhvervshusene for at understøtte internationaliseringen af erhvervslivet. Men hvor er udenrigstjenesten, når byerne har behov for at håndtere deres relation til Kina og Rusland? 

Kommunernes landsforening har en opgave. Søsterorganisationerne i både Sverige og Norge, SKL og KS, har deres egene "udenrigsafdelinger", der begge indtager meget proaktive roller i forhold til eksempelvis Ukrainekrigen. Indtil videre holder danske KL lav profil på alle spørgsmål, der har med udenrigspolitik at gøre.  

Byerne selv har en opgave. De skal overkomme den angst, der måtte være knyttet til at tage kontakt til udenrigstjenesten. I kommunerne virker det statsautoriterede diplomati som meget langt væk – både fysisk og mentalt.

Den barriere må man ude i kommunalforvaltningerne se at overkomme. Når man på egen hånd kan bevæge sig ud i verden for at deltage i diverse bynetværk, så kan man også bevæge sig over på Asiatisk Plads og banke på døren.

Ofte skal diplomater orienteres om, at der er grundlag for et større og mere systematisk samarbejde mellem udenrigstjenesten og de danske byer, og hvem er bedre til at fortælle diplomaterne dette end byerne selv? 

Emner