NATO træder i Vilnius ind i den verden af dilemmaer, som Ukrainekrigen har skabt

Indlæg af Niels Byrjalsen (Center for Militære Studier) i Ræson d. 8. juli 2023.

Nogle gange tager det lidt tid, før store omvæltninger for alvor kan føles og forstås. Og før vi ved, hvad de kommer til at betyde. Sådan er det også i NATO. Ved topmødet i Madrid for et år siden traf forsvarsalliancen vigtige beslutninger om det nye strategisk koncept og om at indlede Sveriges og Finlands optagelsesprocesser. Der var en hidtil uhørt samhørighed og et momentum, der sikrede, at man endelig kunne få sat handling bag de mange europæiske løfter om større investeringer i forsvar. Et år senere kører NATO på med støtten til Ukraine, nye forsvarsplaner, nye nordiske medlemmer, udvidede partnerskaber i Indo-Stillehavsregionen og en velkendt og driftssikker generalsekretær.

Men bag den enighed, som givetvis også vil vise sig på topmødet i Vilnius i den kommende uge, ligger store, uafklarede politiske spændinger og spørgsmål. Madrid-topmødet var NATO’s reaktion på Ruslands invasion af Ukraine. Vilnius-topmødet kan blive den begivenhed, som tydeligst viser, at NATO nu tvinges ind i den mere besværlige, utilfredsstillende og dilemmafyldte form for politik, som kendetegner den nye internationale orden. Særligt på tre områder er der meget på spil – i det, der bliver sagt og besluttet på topmødet, og især i alt det, der ikke gør.

Hvad venter der Ukraine?

Det mest fremtrædende – og kontroversielle – spørgsmål på dagsordenen handler om NATO’s relation til Ukraine. NATO-landene er enige om fortsat at støtte ukrainernes frihedskamp med militære, økonomiske og diplomatiske midler. Samtidig er der dog store uenigheder om, hvordan fremtidens forhold skal indrettes, når man ser ud over den umiddelbare krigsstøtte. Særligt i Østeuropa ønsker mange at få ukrainsk NATO-medlemskab på bordet. Også regeringerne i Storbritannien og Frankrig har for nylig ytret støtte til medlemskab, og det synspunkt deles af mange i Norden. De fleste er dog tilbageholdende med, hvornår og under hvilke omstændigheder en optagelsesproces kan og bør indledes. USA og Tyskland stritter mere imod og fastholder, at det væsentligste er at sikre alliancens fortsatte bidrag til Ukraines forsvarskamp.

Udfordringen er at finde en model, som hverken skaber for meget splid internt i alliancen eller gentager fortidens fejl. På Bukarest-topmødet i 2008 tilbød man Ukraine og Georgien fremtidigt NATO-medlemskab, men uden nogle konkrete handleplaner for optagelsen. Denne vage mellemvej muliggjorde russiske militære aggressioner i de to lande, fordi det russiske regime bekymrede sig om fremtidsudsigterne, men (med rette) ikke frygtede, at NATO ville involvere sig direkte. Fra amerikansk side er man påpasselig med ikke igen at love Ukraine noget, man ikke kan eller vil holde. Omvendt står det nu klart, at NATO-medlemskabet er den eneste sikkerhedsgaranti, der effektivt afskrækker Rusland fra militær aggression. Den samme erkendelse drev Sverige og Finland mod alliancen. Men Ukraine er ikke Sverige eller Finland. Mange frygter, at en mere reel forpligtelse på ukrainsk medlemskab vil eskalere NATO’s konflikt med Rusland og binde enorme militære ressourcer til Europa i en tid, hvor USA gerne vil nedskalere sin europæiske tilstedeværelse for at flytte fokus til Asien.

I optakten til Vilnius-topmødet har alliancen indikeret, at man vil opgradere den eksisterende NATO-Ukraine Kommission, som kun er rådførende, til et NATO-Ukraine Råd, som også vil være beslutningstagende. Et topmøde er en symbolsk begivenhed, og opgraderingen er et vigtigt signal at sende. I krogene må man imidlertid diskutere, hvordan man undgår, at Ukraine-problematikken løber løbsk for NATO. Anders Fogh-Rasmussen var fx i starten af juni ude med den analyse, at lande som Polen og de baltiske stater kunne finde på at engagere sig mere direkte i konflikten i Ukraine. Selv om scenariet på nuværende tidspunkt er spekulativt, kan det skabe nye alliancedynamikker. Hvor meget kan USA inddæmme andre allieredes ønske om – uden om NATO – at involvere sig i forsvaret af et Ukraine, som alliancen på samme tid indgår et stadigt tættere partnerskab med? Gælder den kollektive forsvarspagt, hvis Rusland angriber tropper eller installationer i de pågældende NATO-lande, som agerer ”på egen hånd”? Dertil kommer den usikkerhedsfaktor, som den indenrigspolitiske udvikling i USA udgør. Flere af de republikanske præsidentkandidater som Trump og DeSantis foretrækker tilsyneladende en anden politik i Ukraine-spørgsmålet og over for NATO i det hele taget. Hvordan arbejder NATO mest effektivt for, at den amerikanske administration holder linjen, hvis magten skifter i Washington? Og hvordan undgår man de facto at give Rusland vetoret over ukrainsk NATO-medlemskab, hvis man samtidig gerne vil have, at krigen ender hurtigst muligt – og helst inden den amerikanske støtte dør ud?

 Afskrækkelse

NATO blev på Madrid-topmødet i juni 2022 enige om det nye strategiske koncept. Konceptet er NATO’s centrale strategiske dokument, og det indebærer en kraftig opskalering af alliancens forsvar og afskrækkelse. Bl.a. skal NATO nu kunne mobilisere 800.000 tropper, herunder 300.000 på højt beredskab (10-30 dages varsel). Med Vilnius-topmødet går alliancen i gang med implementeringen af den nye afskrækkelsesprofil. Det kommer først og fremmest til udtryk med de nye regionale forsvarsplaner for hhv. Det Høje Nord og Nordatlanten, Østersøområdet og det centrale Europa samt Middelhavet og Sortehavet. Planerne er udgangspunktet for meget af det, der skal følge efter, herunder fordelingen af styrker og kapaciteter, justeringen af kommandostrukturen, kravene til medlemslandenes værtsnationsstøtte og udsendte bidrag, mv.

For mange NATO-lande er forsvarsplanerne imidlertid også en påmindelse om, at de nye investeringer i forsvar faktisk skal udmøntes i konkrete nye kapabiliteter, som i hvert fald delvist skal stilles til rådighed for alliancen. Støtten til Ukraine er fortsat vigtig – også i alliance-regi, som Danmark og flere andre har lukreret på. Men med mere konkrete planer kan denne støtte ikke blive ved med at stå i stedet for investeringer i egen forsvarsevne. Den skal derimod ligge ved siden af, eller måske endda vejes op imod sådanne investeringer. Denne overgang er fuld af indenrigspolitiske udfordringer (herunder at få råd til det hele i et politisk spil om knappe ressourcer) og alliancepolitiske dilemmaer (herunder i indkøbet af forskellige typer af forsvarsmateriel).

Mere generelt rejser forsvarsplanerne – og overgangen til en mere bastant afskrækkelsesprofil – vanskelige spørgsmål. For det første er det uklart, hvordan NATO skal omorganisere hele sit enorme militære maskineri, særligt i lyset af finsk og forventet svensk medlemskab. Alt tyder på, at NATO’s kommandostruktur skal revideres. I nordisk kontekst er det ikke mindst væsentligt, om de nordiske lande (hvilket især Norge har lobbyet for) placeres under hovedkvarteret i Norfolk i USA, som er ansvarlig for planerne i Det Høje Nord og Nordatlanten, eller under hovedkvarteret i Brunssum i Holland, som bl.a. står for Østersøen. Kommandostrukturspørgsmålet er dog yderst politiseret, og det er langtfra sikkert, at Vilnius giver klare svar.

Derudover ønsker mange af de østeuropæiske medlemmer en mere permanent NATO-tilstedeværelse, hvilket i strategisk terminologi vil øge muligheden for ”afskrækkelse ved nægtelse” (hvor fjenden afholder sig fra angreb, fordi forsvaret er for stærkt) snarere end ”afskrækkelse ved straf” (hvor fjenden afholder sig fra angreb, fordi truslen om et modsvar har en afskrækkende effekt). Særligt i frontlinjestaterne – fx i de baltiske lande – foretrækkes førstnævnte mulighed, da det indebærer et potent forsvar, som kan afværge katastrofen, hvis afskrækkelsens psykologi ikke virker. En tung tilstedeværelse i udsatte frontlinjestater er imidlertid ressourcekrævende og kan i et strategisk perspektiv være ineffektivt givet en mere kompleks russisk trussel. Som Rob Bauer, formanden for NATO’s militære komité, for nylig sagde, er det vigtigt, at alliancen indretter sig ”fleksibelt”, så truslen kan imødegås i alle konfliktdomæner og regioner.

For det andet står NATO mere fundamentalt over for at skulle gentænke, hvad afskrækkelse egentlig er – og hvordan den kan og bør fungere. Alliancens afskrækkelse er ikke kun konventionelt militær. Den handler også om den del af trusselsbilledet, som findes under tærsklen for regulær krigsførelse. Angrebet på Nord Stream 2 tydeliggjorde, at truslen mod kritisk infrastruktur er højaktuel og omfattende. Men angrebet viser også, at afskrækkelse ikke fungerer på samme måde, når man taler hybride trusler. Handler det om at øge forsvaret af og kontrollen med de mange steder og strukturer i det moderne samfund, som kan være målet for cyberangreb, sabotage, spionage, desinformation og øvrige gråzoneaktiviteter? Eller handler det derimod om at finde nye måder at respondere på hybride angreb, så man derved kan skabe en afskrækkende effekt? Eller måske noget helt tredje? NATO’s rolle i disse problemstillinger er ikke klart defineret, og alliancen kan have gode grunde til ikke at gå for langt ind i håndteringen af dem. At undgå cyberangreb mod offentlige institutioner i NATO-lande er vel et nationalt anliggende? Men hvad hvis det er institutioner, som har eller kan få væsentlig betydning for NATO’s funktionsevne? Det er svært at afgrænse ansvarsområder, når konflikten flyder på tværs af domæner og landegrænser.

Denne kompleksitet afspejles også i den udfordring, som ligger i – i lyset af den forværrede strategiske relation til Rusland – at finde nye balancer, der fremmer den ønskede afskrækkelseseffekt, men ikke eskalerer konfliktniveauet unødigt. Man har ikke mindst i Norge og Finland, fra hvert sit udgangspunkt, arbejdet målrettet på at kombinere afskrækkelseselementer med tiltag, som skulle ”forsikre” Rusland om, at alle hensigter og initiativer var defensive. Norge og Finland står ligesom de andre NATO-medlemmer nu over for at skulle rekalibrere de forsikrende tiltag, mens evnen til forsvar og afskrækkelse vokser og forholdet til Rusland militariseres. Det handler om, hvilke kapabiliteter man opstiller, hvilke øvelser man afholder, hvilke våben man leverer til Ukraine, hvilke signaler man sender i strategiske dokumenter og offentlige udtalelser, mv. Det handler også om det nukleare område. NATO skal genlære nuklear afskrækkelse og samtidig finde ud af, hvad der – med den konfliktform, som nu tegner sig – skal gøres for, at afskrækkelsen bliver effektiv og minimerer risici. I en nordisk kontekst er det et åbent spørgsmål, om nogle af de nordiske lande vil sige ja til amerikanske atomvåben på deres territorium. I en dansk kontekst skal man bl.a. forholde sig til, hvad investeringer i missilforsvar betyder for den strategiske balance i Østersøen og Arktis. Det er ikke sikkert, at alle allierede ser ens på, hvor man bør lægge snittet imellem at fremstå stærk og fremstå defensiv. Eksempelvis har lande som Polen og Storbritannien signaleret, at tiden nu er inde til at møde hårdt med hårdt over for Rusland. I Center for Militære Studiers sikkerhedspolitiske barometer fra juni 2023 mener hele 64 pct. af de adspurgte danske eksperter ligeledes, at Rusland bør mødes med militær magt, selv hvis man risikerer eskalering. I bl.a. USA og Tyskland vil mange formentlig foretrække en mere forsigtig tilgang.

Lederskab i den strategiske konkurrence

Det sidste område, der viser, at NATO nu tvinges ind i en mere vanskelig og dilemmafyldt form for politik, er spørgsmålet om alliancens rolle i den strategiske konkurrence. USA lægger linjen i NATO, og det amerikanske blik er stift rettet mod Kina og Indo-Stillehavsregionen. Alliancen er derfor også i bevægelse, når det kommer til Kina, men det forbliver omdiskuteret, hvordan NATO skal positionere sig. Er NATO en euro-atlantisk forsvarsalliance, som afskrækker Rusland, og intet har at gøre med mulige udfordringer i Stillehavet og omegn? Er det en transatlantisk ramme for bredspektrede konsultationer om Kina? Eller er det USA’s primære internationale sikkerhedsorganisation, som snart skal indstille sig på, at Kina fylder mere og mere – ikke kun i spekulative scenarier om mulige fremtider, men også i konkret strategiudvikling og måske endda forsvarsplanlægning? Skillelinjerne i Kina-spørgsmålet er ikke altid helt gennemskuelige, om end Danmark sammen med bl.a. Storbritannien i flere år synes at have været blandt hardlinerne tættest på den amerikanske position. I Tyskland og flere af de sydeuropæiske NATO-lande, hvor Kinas økonomiske indflydelse er stor, forsøger man fortsat at undgå, at alliancen og den hårde sikkerhedspolitik blandes alt for meget sammen med håndteringen af den kinesiske udfordring. Vilnius kommer næppe til at afgøre, hvor NATO’s Kina-politik ender. Alligevel indikerer invitationen af alliancens tætteste partnere i Indo-Stillehavsregionen – Japan, Sydkorea, Australien og New Zealand – for andet år i træk, at NATO’s globale dimension fylder i de politiske og strategiske samtaler. Særligt for de europæiske allierede må det føles paradoksalt, at man nu, hvor NATO igen ”endelig” kan vende tilbage til det, organisationen kender og (måske) gør bedst, nemlig kollektivt forsvar i Europa, samtidig skal forholde sig til globale udfordringer, som er større og mere komplekse end i årtier. Den centrale europæiske opgave er at sikre, at USA ikke føler sig tvunget til at vælge imellem Europa og Indo-Stillehavsregionen.

I forlængelse heraf skal NATO finde sin plads i konflikten mellem demokratier og autokratier. Den nuværende amerikanske administration ser i høj grad NATO som et vigtigt og nyttigt aspekt af USA’s bredere kamp for at fremme demokratiske – og dermed egne – interesser i verden. Men dette amerikanske synspunkt kan, som vi ved efter Donald Trumps seneste regeringsperiode, ændre sig. Spørgsmålet er derfor, hvorvidt og hvordan NATO skal spille sin rolle som liberal-demokratisk alliance spundet ind i en konflikt med de store autokratier. En kraftigere betoning af en sådan rolle (sammenlignet med en mere snæver og afgrænset forsvarsrolle) vil trække NATO i retning af et mere konfliktfyldt forhold til Kina, men måske også fremme amerikanernes påskyndelse af alliancen. Omvendt er det – selv om demokrati-autokrati-skellet er tegnet skarpere op efter Ukrainekrigen – fortsat sådan, at de strategiske rationaler ofte trumfer principperne. Tvivlen om, hvad der kommer til at ske med Ukraines muligheder for at opnå medlemskab, er ét eksempel. Et andet er, at man accepterer, at Tyrkiet – et efterhånden langtfra fuldgyldigt liberalt demokrati – obstruerer alliancens processer og sender tvetydige signaler omkring forholdet til den russiske hovedmodstander. Sveriges medlemskab er i skrivende stund uafklaret. Hele optagelsesprocessen har dog klart vist, hvor svært det er for NATO at navigere i en verden, hvor indenrigs- og udenrigspolitik blandes sammen i én sikkerhedspolitisk gryde, og hvor alle medlemmer – ikke mindst dem, der bevæger sig i grænselandet mellem demokratiske og autokratiske verdener – bliver vigtigere for alliancen. Hvordan kan NATO troværdigt gå forrest i en global demokratisk kamp mod autokrati, når dette er betingelserne?

Udfordringerne taget i betragtning er det ikke overraskende, men dog tankevækkende, at NATO igen har besluttet at forlænge Jens Stoltenbergs tid på posten som generalsekretær. Lederskabsopgaven i alliancen er enorm, og nordmanden er efter alt at dømme et glimrende anker. Spørgsmålet er imidlertid, om NATO – hvis alliancen for alvor skal gå ind i stormagtskonkurrencens tid – har brug for også at gentænke sin politiske ledelsesstruktur. I EU har man en hel kommission samt flere andre tunge poster, bl.a. som præsident for Det Europæiske Råd. NATO er en anden type organisation med helt andre opgaver, beføjelser og muligheder. Ikke desto mindre er det værd at overveje, om NATO, når nu netop man – ligesom EU – skal dække en større portefølje af politikområder og agere mere og mere politisk, kunne have nytte af flere kolde hænder og kølige hoveder i toppen. Det handler om at skabe konsensus og afværge kriser mellem medlemslandene, om kommunikation og strategisk signalgivning og om at kunne anvende alliancens mange politisk-strategiske instrumenter – inden for resiliens, teknologiudvikling, kontraterror, atomvåbenkontrol, cybersikkerhed, informationskrigsførelse, klimasikkerhed og meget andet – mere effektivt i stormagtskonkurrencen. Flere ledelsesmæssige muskler kan hjælpe alliancen på vej. Som med alt andet i NATO kræver det dog, at man kan blive enige. Der er nok at tale om i Vilnius.

Emner