Kan Tyskland nok en gang trække sig selv op ved hårene?

Klumme af professor Peter Nedergaard (Institut for Statskundskab) i RÆSON den 9. marts 2024.

Det er et kvart århundrede siden, at tidsskriftet The Economist for første gang udnævnte Tyskland til at være ’Europas syge mand’ – for nogle måneder siden gentog man på forsiden dén diagnose.

Schröders arv

I 1999 led Tyskland af høj arbejdsløshed, minusvækst og store underskud med hensyn til de offentlige udgifter. Sidstnævnte bragte landet på kollisionskurs, med kravet om at underskuddet maksimalt måtte svare til 3 pct. af BNP – en standard, Tyskland selv havde presset på for at få indført i EU’s økonomiske og monetære union.

Løsningen blev en række økonomiske indgreb, der fra 2002 til 2004 blev gennemført efter forslag fra en kommission ledet af Peter Hartz (og opkaldt efter ham). Initiativtageren til Hartz-kommissionen var forbundskansler Gerhard Schröder (SPD). Han er senere – ganske berettiget – blevet stærkt kritiseret på grund af sine nære relationer til Vladimir Putin og Rusland. Men det ændrer ikke på, at det var ham, som med Hartz-reformerne fik vendt landets økonomiske situation omkring årtusindskiftet til stor gavn for både tyskerne og resten af Europa i de efterfølgende årtier.

Hartz-reformerne indebar, at der blev konstrueret en helt ny reguleringsramme om det tyske arbejdsmarked. Den skærpede bl.a. incitamenterne for de mange arbejdsløse ved at øge forskellen mellem understøttelse og minimumslønningerne på arbejdsmarkedet. Det blev også gjort mere attraktivt at tage jobs på deltid, og endelig blev hjælpen til at få arbejdsløse tyskere i job gjort mere effektiv. Med andre ord skabte man via de fire Hartz-reformer et nyt, mere konkurrencepræget tysk arbejdsmarked, hvor målet var en bedre langsigtet balance mellem udbuddet af og efterspørgslen efter arbejdskraft.

Arbejdsløsheden begyndte derefter at falde – men i mellemtiden tabte Gerhard Schröder forbundskanslerposten til Angela Merkel i 2005. Årsagen var ikke mindst netop Hartz-reformerne, der på kort sigt ramte dele af de klassiske SPD-vælgere blandt lønmodtagerne og først et godt stykke tid senere viste sine positive virkninger – efter at Merkel havde overtaget regeringslederposten. Når arbejdsløsheden faldt og faldt under Merkel, og når Tyskland klarede sig næsten uden om den internationale finanskrise (der startede for alvor i 2008), var årsagen enkel: Schröders reformer. Men Schröders appelsiner faldt ned i Merkels turban. Hun reformerede derimod kun i ringe grad den tyske økonomi og det tyske samfund. På den front var Merkel passiv.

Det er et kvart århundrede siden, at tidsskriftet The Economist for første gang udnævnte Tyskland til at være ’Europas syge mand’ – for nogle måneder siden gentog man på forsiden dén diagnose.

Den tyske kapitalisme

Hartz-reformerne kan meget let fortolkes som en konkretisering af ordoliberalismen – en særlig form for tysk liberalisme, som opstod i opposition til nationalsocialismen i løbet af 1930’erne. Hovedfigurerne var oprindeligt bl.a. Walter Eucken, Franz Böhm og Wilhelm Röpke, men senere generationer af tyske økonomer, jurister og sociologer tog tankerne til sig.

For den oprindelige implementering var den centrale figur imidlertid professor Ludwig Erhard, der var økonomisk rådgiver for de allierede, og som i 1949 blev økonomiminister i forbundskansler Konrad Adenauers regering.

En hovedide i ordoliberalismen er, at det er statens opgave at konstruere markederne via en regulatorisk ramme, som sikrer fri konkurrence. Skabelsen af fri markedskræfter kan ikke overlades til markedernes egen spontant skabte orden, som den neoliberale Friedrich Hayek hævdede. Når staten således skaber et marked, skal den endvidere lade sig rådgive af fageksperter på området og undlade at lade sig influere af særinteresser.

Målet med de ordoliberalt konstruerede markeder er at sikre rammer for en stabil økonomisk vækst, som ikke mindst kommer samfundets svagere grupper til gavn. Markedsøkonomien skal ifølge de ordoliberale altid være en ’social markedsøkonomi’, som det oprindelige ordoliberale slogan lød, der i 2009 med Lissabontraktaten blev indføjet i EU’s traktatgrundlag.

Herudover skal den offentlige sektor ifølge ordoliberalismen undgå gældsætning. Man accepterer, at finanspolitiske underskud kunne anvendes i økonomiske krisesituationer, men forkaster det omfang, som anvendelsen af offentlige underskud fik i kølvandet på John Maynard Keynes’ The General Theory of Employment, Interest, and Money fra 1936. Allerede samme år var værket i øvrigt blevet oversat til tysk – og Keynes skrev i sit nye forord til den tyske udgave: ”Selv om jeg har skrevet denne bog med betingelserne i angelsaksiske lande i baghovedet – hvor laissez-faire stadig for en stor del dominerer – er den også anvendelig i situationer, hvor nationalt lederskab (staatliche Führung) er mere fremherskende”. Keynes henviser her til, at Hitler-regimet allerede var i gang med en underskudspolitik, som havde gjort et stort indhug i arbejdsløsheden i Tyskland. Alt i alt gældsatte det nationalsocialistiske styre i stigende grad Tyskland i årene frem til Anden Verdenskrig, og derfor truede en statsbankerot ved krigsudbruddet i 1939. Mellem 1933 og 1939 androg den tyske regerings samlede indtægter 62 mia. Reichsmark – mens de offentlige udgifter (hvoraf op til 60 pct. gik til militæret) oversteg 101 mia. (ifølge Richard Overy, 1987). Resultatet var, at statsgælden i 1938 nåede 38 mia. mark. Men ved at indlede Anden Verdenskrig kunne Hitlers styre reelt konfiskere hele den tilbageblevne private opsparingskapital i landet og dermed overleve økonomisk.

Da EU’s økonomiske og monetære union var på tegnebrættet, krævede de tyske ordoliberale en økonomisk forfatning indlejret heri, som begrænsede den statslige gældsætning – antitesen til den nationalsocialistiske finanspolitik, som også var en del af bagtæppet for krigen. Siden Maastrichttraktaten fra 1992 har tyske krav om at begrænse gældsætningen i EU’s økonomiske og monetære union afspejlet denne del af ordoliberalismen.

For så vidt angår Tyskland, gennemførte man i 1948 i den vestlige zone (som året efter blev til Forbundsrepublikken Tyskland) en økonomisk reform, der ophævede rationeringer, liberaliserede prissættelsen og indførte en ny valuta, D-mark, der erstattede den gamle, inflationsramte og næsten værdiløse Reichsmark. Hermed blev sortbørsen unødvendig, producenterne blev opmuntret til at levere varer til butikkerne, og tyskerne øgede deres arbejdsindsats, fordi der blev udbetalt løn i D-mark, som man kunne købe noget for.

1948-reformen vendte den økonomiske krise efter verdenskrigen og lagde grunden til det tyske økonomiske mirakel (Wirtschaftswunder), der sikrede, at Vesttyskland hurtigt nåede en førende position iblandt de vestlige økonomier.

I 1979 opstod Det Europæiske Monetære System (EMS) i tæt samarbejde mellem forbundskansler Helmut Schmidt og den franske præsident, Valéry Giscard d’Estaing, der ønskede at styrke den monetære stabilitet på de europæiske markeder. Samarbejdet var medvirkende til, at EU og ikke mindst (Vest)Tyskland slap nådigt gennem de følgende kriseår. Og som en – utilsigtet – konsekvens udbyggede EMS’en Tysklands rolle som en dominerende økonomisk aktør i EU.

I den tyske debat søger man bl.a. årsagen til lavvæksten i begrebet ’bureaukrati’. Men indeholder det virkelig hele forklaringen?

Væksten, der forsvandt

Nu står Tyskland igen i en alvorlig økonomisk situation. I 2023 var Tyskland – ud over Argentina – det eneste OECD-land med negativ økonomisk vækst. Også i 2024 forventes landets vækst at ligge i den allerlaveste ende blandt de vestlige lande.

I den tyske debat søger man bl.a. årsagen til lavvæksten i begrebet ’bureaukrati’. Men indeholder det virkelig hele forklaringen? I en ny analyse fra The International Institute of Management Development (2023) er Tyskland nr. 27 ud af 64 lande, når det drejer sig om det offentlige bureaukrati (målt som governmental efficiency). Det er et stykke under Danmarks femteplads, men det er meget lig USA’s 25.-plads og Storbritanniens 28.-plads. Kina er længere nede (nummer 35), og det samme er Spanien (nummer 42), Frankrig (nummer 47) og Italien (nummer 56). Der må således være andre forklaringer end ’bureaukratiet’ på, hvorfor Tyskland er i større økonomisk krise end de nævnte lande.

Nogle peger derimod på den stramme finanspolitik (efter ordoliberale principper), der er fulgt af Tyskland siden 1949 som en kriseårsag. Man afveg i slutningen af 1960’erne, hvor man delvist slog ind på en keynesiansk kurs, i årene efter genforeningen i 1990’erne, hvor omkostningerne viste sig at være så store, at kontrollen med de offentlige udgifter gik tabt, og under COVID-19-krisen i 2020-2022, hvor man helt ekstraordinært åbnede de offentlige kasser. Men bortset herfra har man imidlertid fulgt den ordoliberale linje om mådehold og minimal gældsætning af efterkommerne. Under finanskrisen i 2009 blev linjen ovenikøbet institutionaliseret via indlejringen af en såkaldt Schuldenbremse i den tyske grundlov med henblik på at sikre nogenlunde ligevægt på de offentlige budgetter – kun i ekstraordinære situationer som under fx COVID-19-krisen kan der som nævnt ske undtagelser herfra. Kritikerne fremhæver netop denne Schuldenbremse som en afgørende årsag til den nuværende tyske vækstkrise.

Det er dog næppe rigtigt, at regler om at undgå gældsætning giver lande lavere økonomisk vækst herefter. Tværtimod viste en undersøgelse fra Verdensbanken (2010) af 101 stater i perioden 1980-2008, at lande, hvis gæld overstiger 77 pct. af BNP i længere perioder, oplever betydelig afmatning i den økonomiske vækst. Hvert procentpoint af offentlig gæld over dette niveau koster landene 0,017 procentpoint i økonomisk vækst. Denne undersøgelse synes at bekræfte fornuften i det ordoliberale krav om mådehold og grænser for offentlig gældsætning. Samtidig udelukker den naturligvis ikke, at der i Tyskland kan ske gældsætning af kortvarig karakter, hvis man straks efter vender tilbage til dydens ordoliberale smalle sti – altså: trækker sin Schuldenbremse!

Vi må derfor lede efter andre årsager til krisen end i begreber om ’bureaukrati’ og Schuldenbremse. Ifølge en analyse af professor Peter Bofinger (fra 2023) kan den tyske økonomiske model opdeles i tre særegne koncentriske cirkler, som hver især indeholder en forklaring på den nuværende tyske økonomiske krise:

Den ydre cirkel kendetegnes ved Tysklands eksportorientering. Siden 1990’erne er eksportens andel af landets BNP mere end fordoblet. Procentsatsen er i dag på 47, hvilket er højt for et stort land med stor intern handel – langt højere end i Frankrig og Storbritannien (29 pct.), Kina (20 pct.) og USA (11 pct.). I en lille og åben økonomi som den danske er procentsatsen hele 69.

I perioden med hurtig globalisering skabte den voksende tyske eksport økonomisk fremgang, men det stigende overskud på handelsbalancen afspejlede samtidig en grundlæggende mangel på indenlandsk efterspørgsel. Nu er globaliseringsbølgen vendt. På grund af stigende protektionisme, udbredt statsstøtte og geopolitiske hensyn fungerer øget eksport ikke længere i samme omfang som tidligere som økonomisk vækstfaktor.

Den midterste cirkel i den tyske økonomiske model består i landets fokus på varefremstilling (varer kan man definere ved, at de kan transporteres i en lastbil – det kan serviceydelser ikke!). Vareproduktionens andel af værditilvæksten i Tyskland er 19 pct., hvilket er betydeligt over niveauet i USA (11 pct.) og mere end det dobbelte af niveauet i Frankrig og Storbritannien (9 pct.). I årtier har Tyskland haft en stor fordel af en stærk industriel base for økonomien. Det gav stabile eksportmuligheder, fordi varer er lettere at eksportere end tjenesteydelser. Men højere energipriser og behovet for grøn omstilling har mindsket denne fordel i forhold til lande med en stærk servicesektor. Samtidig mangler Tyskland som resten af Europa digitale platforme – langt de fleste af disse er kreeret i USA og Kina. Et eksempel er amerikanske digitale platforme som Amazon og Google. Et andet eksempel er kinesiske handelsplatforme som Temu og Alibaba. Europas førende økonomi – Tyskland – har ikke evnet at skabe noget, som kan matche disse.

Den inderste cirkel i den tyske økonomiske model består ganske enkelt af den tyske bilindustri, som traditionelt har haft en stor eksport til Kina. Bilproduktionen i Tyskland toppede imidlertid i 2017 – i dag er man endnu ikke nået tilbage til niveauet fra før finanskrisen i 2008 med hensyn til antal solgte privatbiler. Det er naturligvis også medvirkende til lavvæksten i Tyskland.

De nuværende tyske økonomiske problemer skyldes derfor ikke mindst en uheldig kombination: For lidt forskning i ny teknologi, for svag en investering i digitale løsninger og mangel på energi til en rimelig pris – sidstnævnte forstærket, da forbundskansler Angela Merkel af politiske-taktiske grunde besluttede at afskaffe atomkraften. Hertil kommer, at den tyske infrastruktur i bred forstand trænger gevaldigt til en opdatering.

Er det muligt for Tyskland nok en gang at hive sig selv op ved hårene? Og er løsningen – igen – de ordoliberale råd, som man tog til sig i 1948, i 1970’erne og med Hartz-reformerne i 2002-04? I så fald må der etableres en ny ordoliberal ramme om den tyske økonomi, som fremmer forskning og udvikling inden for den industrielle sektor, opmuntrer digitaliseringen af det tyske samfund og opdaterer infrastrukturen. Samtidig bør man holde op med at finde på undskyldninger ved at placere skylden på ’bureaukrati’ og Schuldenbremse.

Det er dog vigtigt, at den nye reguleringsramme om tysk økonomi indebærer en frisættelse af konkurrencen på markedet inden for de berørte områder – og altså ikke beror på mere eller mindre direkte statsstøtte til erhvervslivet a la USA’s Inflation Reduction Act, som præsident Biden søsatte i slutningen af 2022. Derimod må den nye ramme gerne indebære incitamenter, der gælder for alle, og som retter sig mod at løse krisen.

Endelig skal etableringen af den nye reguleringsramme bero på råd fra helt uafhængige eksperter. Derimod bør man være varsom med at lade rådgivningen bero på indstillinger fra interesseorganisationer, som repræsenterer bestemte sektorer. Den nye regelramme skal i en ordoliberal optik være gældende for alle i tysk økonomi.

På den måde kan Tyskland – traditionen tro – genopfinde sig selv.

Emner