Danmark, Færøerne og Grønland er nødt til at rykke tættere sammen om Arktis-politik

Kronik af Lin Alexandra Mortensgaard (Center for Militære Studier) i Jyllands-Posten den 19. september 2022.

Gennem en årrække er Grønlands og Færøernes indflydelse i udenrigspolitiske spørgsmål vokset. Aktuelt ses det i den aftale om implementeringen af Arktis-kapacitetspakken på 1,5 mia. kr., som blev indgået mellem Danmark og Grønland i maj 2022. Pakkens indhold var ellers blevet forhandlet på plads mere end et år tidligere af danske politikere, men måtte altså en tur i den dansk-grønlandske forhandlingsmaskine, førend f.eks. to nye overvågningsdroner kunne blive en realitet.

Med andre ord blev forhandlingerne om Arktispakken til mellemrigspolitik: politisk debat og forhandling mellem de tre rigsdele, som hverken er rendyrket udenrigs- eller indenrigspolitik. Når Danmark fører forsvarspolitik i Arktis og Nordatlanten, sker det på grund af rigsfællesskabets særlige statslige konstruktion på andre præmisser, end når Danmark f.eks. deltager i Natos afskrækkelsesprofil i de baltiske lande.

Dansk deltagelse i Natos fremskudte tilstedeværelse i Estland er en beslutning, som træffes i Danmark af danske politikere, hvorimod opsættelsen af en Nato-radar på Færøerne kræver dialog med det færøske landsstyre. I lyset af truslen fra Rusland bliver den mellemrigspolitiske forhandling og debat kun vigtigere og i langt højere grad fokuseret på forsvars- og sikkerhedspolitiske spørgsmål. Her er det første skridt, at alle tre rigsdele anerkender eksistensen og vigtigheden af mellemrigspolitikken, særegen og besværlig som den er for alle involverede.

Som en del af Center for Militære Studiers nylige udgivelse ”Efter Freden”, der analyserer Ukrainekrigens konsekvenser for dansk forsvars- og sikkerhedspolitik, har jeg opridset mellemrigspolitikkens hovedelementer.

Mens udenrigspolitik, herunder forsvars- og sikkerhedspolitik, groft sagt er den type politisk handling, forhandling og debat, som foregår mellem stater, er indenrigspolitik alt det, der primært foregår ”inden i” staten. Fra uddannelsespolitik over skattepolitik til sundhedspolitik.

Danmark formulerer og fører udenrigs-, sikkerheds- og forsvarspolitik på en lang række områder, som ikke vedrører Grønland og Færøerne. Grønland og Færøerne har, ligesom Danmark, egne indenrigspolitiske debatter og forhandlinger på de områder, som er hjemtaget. Men den del af udenrigspolitikken, som vedrører den grønlandske eller færøske befolkning og territorium, skal Grønland og Færøerne inddrages i. Det har Danmark skrevet under på i to erklæringer fra hhv. 2003 og 2005. Hvad ”inddragelse” indebærer, og hvordan den skal foregå i praksis, er til fortsat fortolkning.

Mellemrigspolitikken er kompliceret. Der kan opstå uenighed om, hvorvidt et politisk spørgsmål er ”hjemtaget område” eller ”udenrigs-, sikkerheds- og forsvarspolitik”, hvor Danmark som udgangspunkt fører ordet. Råstofudvinding i Grønland er umiddelbart hjemtaget område, men kan have udenrigspolitisk relevans, når der er tale om strategiske ressourcer, som USA og Kina konkurrerer om at kontrollere. Andre gange opstår der uenighed om udgifter til eller skatteindtægter fra f.eks. en amerikansk militærbase i Nordvestgrønland.

Samtidig udøver især Grønland i stigende grad udenrigspolitik alene; Grønland har for eksempel åbnet repræsentationer i Bruxelles, Washington og Beijing og har underskrevet Paris-aftalen. Det viser udenrigspolitisk vilje og evne - og har derfor mellemrigspolitisk betydning i relationen til Danmark.

Mellemrigspolitikken foregår i den offentlige debat, men i endnu højere grad i beslutningsprocesser mellem de tre rigsdeles embedsværk og politikere. Det er ikke udenrigspolitik (selv om substansen af det, der diskuteres, er udenrigspolitik), for Danmark forhandler i disse situationer ikke med andre stater. Det er en vigtig skelnen, da mellemrigspolitikken per definition involverer en ulige magtfordeling i Danmarks favør, men også fordi det i sidste ende er Danmarks ansvar at kunne forsvare, betale for og/eller indgå alliancer og aftaler, som sikrer forsvaret af Grønland og Færøerne.

Med Ruslands invasion af Ukraine og den altomfattende forandring i Vestens sikkerhedspolitik, som invasionen har medført, forrykkes mellemrigspolitikkens substans. Fra at have omhandlet bredere udenrigspolitiske emner som investeringer og handel, klima og det arktiske samarbejde kommer mellemrigspolitikken i højere grad til at handle om forsvars- og sikkerhedspolitiske spørgsmål. Det vil sige synlige, håndgribelige og dyre tiltag i forsvar mod og afskrækkelse af Rusland i Arktis og Nordatlanten.

Det vigtige er at anerkende mellemrigspolitikkens eksistens og at tage den alvorligt. Den er en væsentlig del af rigsfællesskabets forsvars- og sikkerhedspolitik - og den bliver kun vigtigere i de kommende år.

Danmark går allerede balancegang i Arktis. Danmarks forhold til USA er i særlig grad i spil i Grønland. Grønland er strategisk vigtig i forsvaret af den amerikanske befolkning og territorium, og det skaber en særlig gensidig afhængighed i forholdet USA-Grønland-Danmark. Samtidig rammesættes Danmarks sanktioner og afskrækkelsesinitiativer igennem EU og Nato - to fællesskaber, som hverken Grønland eller Færøerne er medlem af. Der er indtil videre tegn på bred enighed mellem rigsdelene om, at Rusland skal sanktioneres, men det medfører ikke per automatik enighed om hvordan eller i hvilken grad.

Men det kan blive endnu mere vanskeligt, når konkrete tiltag med forsvars- og afskrækkelsessigte skal debatteres. Enighed på tværs af rigsfællesskabet om, at Ruslands handlinger er uacceptable, fører ikke nødvendigvis til enighed om, hvilke konkrete forsvarspolitiske tiltag det skal medføre, eller hvilke risici man er villig til at acceptere som en del af Vestens afskrækkelsesprofil. Det sætter forholdet og den politiske forhandling mellem de tre rigsdele i spil. Mellemrigspolitikken indeholder - som alle typer politik - grundlæggende modsatrettede ønsker og interesser. Derfor kalder den også på kompromisvilje fra alle sider, så Danmark-Grønland-Færøerne kan træffe de bedst mulige fælles beslutninger midt i Vestens mest alvorlige sikkerhedspolitiske krise i årtier.

Vi har allerede set tegn på en større inddragelse af Grønland og Færøerne i forsvars- og sikkerhedspolitiske spørgsmål. Den analysegruppe, som har til opgave at kortlægge det sikkerhedspolitiske landskab som forberedelse til det næste forsvarsforlig, har f.eks. inkluderet grønlandske og færøske embedsmænd, og gruppen har afholdt offentlige seminarer i Nuuk og Thorshavn. Regeringen har nedsat et udvalg, hvori de tre rigsdele skal diskutere netop udenrigs-, sikkerheds- og forsvarspolitik. Og helt frisk er nyheden om, at den danske regering har formaliseret inddragelsen af Naalakkersuisut i forhandlingerne om det kommende forsvarsforlig.

Mellemrigspolitikken er altså i nogen grad institutionaliseret, og det vil være til gavn for alle rigsdele, hvis den udvikling fortsætter. Rusland er den største arktiske stat, og håndteringen af Rusland i Arktis bliver kun mere vanskelig i de kommende år. Det kræver kontinuerlig debat og dialog mellem rigsdelene - og det er vel egentlig ikke en dårlig ting?

Den større pointe er, at så længe rigsfællesskabet eksisterer i sin nuværende form, er mellemrigspolitikken et vilkår.

Den eksisterer som et resultatet af en grim kolonihistorie med Danmark som ansvarlig aktør, og den drives af modstridende holdninger til, hvem der skal sidde for bordenden, når rigsfællesskabet laver udenrigspolitik. Det vigtige er at anerkende mellemrigspolitikkens eksistens og at tage den alvorligt. Den er en væsentlig del af rigsfællesskabets forsvars- og sikkerhedspolitik - og den bliver kun vigtigere i de kommende år.

Emner