05. april 2018

Et mere komplekst CO2 kvotesystem

Debatindlæg af Formandskabet for De Økonomiske Råd i Altinget den 5. april 2018.

De Økonomiske Råds formandskab: Fra venstre Carl-Johan Dalgaard, Torben Tranæs, Lars Gårn Hansen og Michael Svarer. Foto: De Økonomiske Råd

Klimaproblemet kan kun løses ved internationale aftaler. Derfor mener vi, at det er vigtigt at bakke op om omkostningseffektive internationale virkemidler som EU’s CO2-kvotesystem (EU ETS). Imidlertid har EU ETS i de seneste år været præget af et stort kvoteoverskud og en lav kvotepris, som ikke giver et stort incitament til investeringer i vedvarende energi.

EU vedtog i sidste måned en reform af EU ETS, som vi har analyseret i vores seneste miljøøkonomiske vismandsrapport. Analysen viser, at den nye reform reducerer kvoteoverskuddet, øger kvoteprisen og reducerer CO2-udledningen i EU på langt sigt.

"Der er imidlertid en ulempe ved reformen – den gør det vanskeligt for Danmark og de øvrige EU-lande at vurdere de faktiske CO2-effekter af national klimapolitik, som overlapper med kvotesystemet.

Michael Svarer, Lars Gårn Hansen, Carl-Johan Dalgaard og Torben Tranæs Formandskabet for De Økonomiske Råd

Der er imidlertid en ulempe ved reformen – den gør det vanskeligt for Danmark og de øvrige EU-lande at vurdere de faktiske CO2-effekter af national klimapolitik, som overlapper med kvotesystemet.

Desuden medfører aftalen, at miljøgevinsten ved elektrificering bliver mindre. Dette er uhensigtsmæssigt, da omkostningseffektive klimapolitiske tiltag ofte involverer elektrificering.

Reformen af EU ETS mindsker udledningen

Med den nye reform vil der permanent blive fjernet kvoter, når kvoteoverskuddet er stort. Det medfører, at det antal kvoter, som er tilgængelige for markedet på langt sigt, kan være mindre, end det samlede antal udstedte kvoter. I modsætning til tidligere er mængden af kvoter ikke længere udelukkende fastlagt ved antallet af udstedte kvoter.

Endvidere reducerer den nye aftale kvotemængden direkte. EU udsteder hvert år et antal nye kvoter, og denne mængde reduceres årligt. Reformen bevirker, at den årlige mængde af nyudstedte kvoter reduceres hurtigere fra 2021.

Den langsigtede effekt af reformen afhænger af udviklingen i efterspørgslen efter kvoter, som blandt andet påvirkes af den teknologiske udvikling inden for vedvarende energi. Det er derfor vanskeligt at komme med et helt præcist tal for effekten af reformen.

Vores modelberegninger tyder imidlertid på, at loftet over kvoteoverskuddet vil reducere den samlede udledning i EU’s kvotesektor med 4 til 16 procent på langt sigt.

Ændrer effekten af danske klimapolitiske tiltag

Den nye reform har også betydning for effekten af danske klimapolitiske tiltag i kvotesektoren.

Før den nye reform ville tiltag, som reducerede kvoteefterspørgslen, ingen effekt have på den langsigtede CO2-udledning i EU. Eksempler på sådanne tiltag inkluderer støtte til vedvarende energi og danske CO2-afgifter i kvotesektoren. Hvis Danmark for eksempel byggede en ny vindmøllepark, ville dette sænke kvoteefterspørgslen og derved kvoteprisen.

Men da vindmølleparken ikke påvirkede den samlede mængde af kvoter, ville den samlede CO2-udledning på EU-plan være uændret. Det vil sige, at reduktioner i den danske CO2-udledning før eller senere ville blive opvejet af CO2-udledninger andre steder i EU. Derimod kunne den langsigtede CO2-udledning på EU-plan reduceres via nationale kvoteannulleringer.

Efter den nye reform vil tiltag, som mindsker efterspørgslen efter kvoter i Danmark, øge kvoteoverskuddet. Når kvoteoverskuddet øges, vil der nu blive fjernet kvoter på grund af den nye reform. Dansk støtte til vindmøller vil således nu – i modsætning til tidligere – kunne mindske den samlede udledning af CO2 på EU-plan.

Omvendt bliver nationale kvoteannulleringer mindre effektive efter den nye reform. Dette skyldes, at annulleringerne reducerer kvoteoverskuddet, og der derfor fjernes færre kvoter permanent.

Effektivt at bruge kvoteannulleringer via fleksibilitetsmekanisme

Der gælder en særlig regel for kvoteannulleringer foretaget i forbindelse med de såkaldte fleksibilitetsmekanismer for ikke-kvotesektoren. Danmark kan reducere sin reduktionsforpligtelse for ikke-kvotesektoren frem til 2030 med op til otte millioner ton via kvoteannulleringer.

Den særlige regel betyder, at denne type kvoteannulleringer som minimum har fuld effekt på CO2-udledningen i EU. Denne type kvoteannulleringer vurderes derfor at være et godt instrument til at reducere de faktiske udledninger af CO2, fordi kvoteprisen er relativt lav, og fordi der samtidig er en stor reel CO2-effekt.

Mindre CO2-udledning, men også et mere komplekst system

Samlet set vil den nye reform reducere den samlede CO2-udledning og mindske antallet af kvoter. Dette trækker i retning af en højere kvotepris. Kvoteprisen er da også steget i kølvandet på den nye reform.

Det er positivt, at den nye reform reducerer den samlede CO2-udledning og øger kvoteprisen. Men den nye reform øger også kvotesystemets kompleksitet. Hvis man for eksempel skal beregne den langsigtede effekt af at opføre en ny vindmøllepark i Danmark, er det nødvendigt at lave prognoser for udviklingen i kvoteoverskuddet.

Sådanne beregninger er vanskelige og behæftet med betydelig usikkerhed. Det bliver således sværere for Danmark og de øvrige EU-lande at føre en effektiv klimapolitik.

Derudover gør reformen det mindre attraktivt at flytte CO2-udledninger fra ikke-kvotesektoren over i kvotesektoren. Dette skyldes, at denne type tiltag mindsker kvoteoverskuddet og dermed reducerer antallet af kvoter, som permanent fjernes.

Dermed gør reformen det mindre attraktivt at elektrificere. For eksempel reducerer reformen gevinsten ved en omlægning fra benzinbiler til elbiler. Dette er problematisk, da den oplagte løsning på flere miljømæssige problemstillinger netop er at elektrificere. Dette gælder for eksempel for personbiltransporten og varmepumper.