Fem tips til at lave reformer, der virker i praksis

Klumme af lektor Caroline Howard Grøn (Institut for Statskundskab) i Altinget den 21. januar 2019.

Regeringen producerer reformer i ét væk i disse dage. Og selvom timingen kan indikere, at regeringen ikke kan være helt sikker på selv at få lov til at føre dem ud i livet, så er ambitionerne dog stadig, at reformerne skal omsættes i praksis.

De skal implementeres. Og det er faktisk alt andet end let at få det til at virke i praksis på en måde, så forventningerne til positive effekter kan mødes.

Mange steder i den offentlige sektor sukker både ledere og medarbejdere efter færre reformer. Og mens jeg på lange stræk godt kan tilslutte mig koret af observatører, der bare gerne vil have færre reformer, så er det nu engang sådan, at det ikke er noget særligt realistisk ønske.

Problemet er, at implementering og politisk impact ikke altid går hånd i hånd. En reform skal helst være stor, den skal helst lave meget om, den skal gøre ting meget bedre, og den skal helst kunne præsenteres som noget nyt, alle ikke har hørt i forvejen.

I Danmark har reformiver rimet på regeringsførelse i mindst et par årtier – uanset regeringens farve – og der er ingen tegn på, at det vil være anderledes i fremtiden. Derfor kan det give mening at kigge lidt i den bugnende forskningslitteratur om, hvad det så kræver at få ting til at virke i praksis.

Der er skrevet meget, og der er langtfra enighed i litteraturen, men her er mine fem råd til en reform, der virker i praksis.

1) Inddrag dem, der skal implementere

Langt de fleste reformer skal føres ud i livet af nogle andre end dem, der har besluttet dem.

Det kan være en gymnasiereform, der ikke kommer til at have effekt, hvis ikke rektorer og lærere implementerer den eller reformen af sundhedsområdet, der næppe resulterer i bedre koordination og sammenhæng, hvis ikke læger og sygeplejersker er med på vognen.

Ud over at reformerne ikke virker, hvis ikke de medarbejdergrupper, der skal implementere dem, er med på vognen, så ved vi også fra både dansk og international forskning, at det er ekstremt demotiverende at blive sat til at føre ting ud i livet, man ikke kan forstå. Samtidig er der medarbejderne, der forstår systemets incitamentstrukturer – både for dem selv og de borgere, som reformen berører!

2) Husk, at mennesker er vanedyr

– og du laver ikke om på rutiner fra en dag til den næste.

Sundhedsplatformen er et godt eksempel på, hvor svært det er at ændre vaner. Ud over diverse problemer med systemets funktion er et centralt problem også, at nogle meget højtspecialiserede mennesker med meget fastgroede rutiner, der sikrer meget høj produktivitet, pludselig skal til at ændre adfærd.

Det er velbelyst forskningsmæssigt, at mennesker har begrænset mental kapacitet; vi kan kun tænke grundigt over relativt få ting ad gangen. Derfor har vi rutiner og vaner. Jeg tænker ikke over, at jeg skal sætte det ene ben foran det andet, når jeg går. Til gengæld så bruger jeg ret meget kapacitet, når jeg overvejer et huskøb. Når reformer antager, at medarbejderne ”nemt” kan ændre deres rutiner og vaner, overser de, hvor stor en omkostning det faktisk påfører medarbejderne, og at den opmærksomhed, det kræver at ændre vaner, tages fra for eksempel nærvær med patienten eller skoleeleven.

3) Ny organisering = nye koordinationsproblemer

Der er fordele og ulemper ved alle former for organisering, og en ny organisering skaber bare andre koordinationsproblemer end dem, du står med nu.

Ganske ofte sættes reformer i søen, fordi man forventer, at et anderledes organisationsdiagram vil forbedre koordination og samarbejde.

Det er ganske ofte også tilfældet, men til tider glemmer initiativtagerne, at den opmærksomhed og energi, der bruges på nye koordinations- og samarbejdsrelationer, tages fra andre opgaver og relationer.

Det er måske ikke et nulsumsspil i streng forstand, men ikke så langt fra heller. Det betyder, at man godt kan styrke én type af samarbejdsrelationer med en organisationsændring, men det oftest vil svække andre.

Det betyder også, at et reformtiltag på et område påvirker samarbejdspartnere på en række andre områder, der egentlig ikke var tænkt som en del af reformen.

4) Reformer tager tid og koster mange penge

– særligt hvis der er noget it involveret.

Det er så banalt, at det ikke behøver mere plads …

5) Tag små skridt

Alle de ovenstående pointer kan sammenfattes i, at det kan være hensigtsmæssigt at forandre ting i små skridt. Det kræver mindre af de medarbejdere, der skal implementere, og det gør det nemmere at overskue konsekvenser både i forhold til koordination og økonomi.

Det lyder jo alt sammen meget godt, men problemet er, at implementering og politisk impact ikke altid går hånd i hånd. En reform skal helst være stor, den skal helst lave meget om, den skal gøre ting meget bedre, og den skal helst kunne præsenteres som noget nyt, alle ikke har hørt i forvejen – ellers er det jo ikke en reform.

Det betyder, at der kan være politiske interesser i: 1. ikke at inddrage for eksempel faglige organisationer i arbejdet med reformen, fordi de kan generere modstand og gøre det svært at lancere reformen som en overraskelse, 2. ikke at lave små, inkrementelle ændringer, fordi det ikke giver noget særlig airplay, 3) ikke at være realistisk i forhold til tidshorisont og succesrate, fordi man så kommer til at fremstå uambitiøs.

Det er dog en skam, hvis det skal være afgørende. For den mest ambitiøse reform er i virkeligheden den, som formår at forlige den politiske og administrative virkelighed på en måde, så den har konkret betydning for borgernes hverdag – fordi den kan implementeres.