Grønland og Færøerne er et kæmpe aktiv for kongeriet

Kronik af professor Mikkel Vedby Rasmussen (Institut for Statskundskab) i Politiken den 22. januar 2016.

I det meste af det 19. og 20. århundrede handlede dansk udenrigspolitik om at varetage danske interesser.

Fra tabet af flåden og Norge i begyndelsen af 1800-tallet til nederlaget i 1864 og besættelsen i 1940 var danske udenrigspolitikere travlt optaget af at varetage den mest grundlæggende af nationale interesser: nationens overlevelse. At det trods alt lykkedes, var faktisk ingen ringe bedrift.

Med afslutningen af den kolde krig var Danmarks eksistens ikke længere truet, og udenrigspolitikken kunne varetage andre behov end det fundamentale behov for overlevelse. Især statsminister Anders Fogh Rasmussen (V) satte dagsordenen for en værdibaseret udenrigspolitik.

Denne debat om balancen mellem værdier og interesser er et centralt element i den udenrigspolitiske debat i Storbritannien og USA, men havde indtil 1990’erne ikke haft stor indflydelse i Danmark.

Debatten om konkrete udenrigspolitiske prioriteter kan risikere at skygge for det fundamentale spørgsmål, som Taksøe-Jensen rejser: Hvad er Danmarks interesser, og hvordan finder vi ud af, hvad de er?!

Nu skulle værdierne tale, og den danske indsats i f.eks. Afghanistan var således i høj grad en fortsættelse af en national ’værdikamp’ med andre midler. I dag er afghanere den næststørste gruppe flygtninge, som kommer til Europa.

Mens vi således reflekterer over succesen af de sidste 10-20 års udenrigspolitik, har regeringen bedt ambassadør Peter Taksøe-Jensen granske de nye betingelser for dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik.

Ambassadørens redegørelse udkommer først i foråret, men Taksøe-Jensen har i Politiken løftet sløret for sin anbefaling af »en mere interessebaseret udenrigspolitik«.

Han siger i den forbindelse: »Der findes vitale interesser, vigtige interesser og øvrige interesser. Endelig er der masser af ting, vi gør, fordi det er nice to do – ikke need to do. Hvis vi vil påvirke de udviklinger rundtomkring i verden, som har indflydelse på Danmark og vores interesser, bliver vi også nødt til at prioritere og fokusere. Det vil også føre frem til, at der er ting, som skal vælges fra«.

Dette udspil har vakt debat og mødt kritik – ikke mindst fra dem, der finder, at ting, de finder vigtige, risikerer at blive nedprioriteret.

En interessebaseret diskussion skaber netop en sådan debat, og det er måske det bedste argument for at fokusere på interesser. Men debatten om konkrete udenrigspolitiske prioriterer kan risikere at skygge for det fundamentale spørgsmål, som Taksøe-Jensen rejser: Hvad er Danmarks interesser, og hvordan finder vi ud af, hvad de er?

Interesser er for udenrigspolitik, hvad filosoffens sten er for alkymi. For som alkymisten er diplomaten ofte skuffet. Uanset hvor meget man prøver, er det altså svært at lave guld og svært at lave en sammenhængende og velprioriteret udenrigspolitik.

Den diplomatiske virkelighed er ikke udrulning af store strategier, men snarere de små tings politik, hvor begivenheder og de allieredes ønsker skaber behov for først at gøre noget på det ene område og så det andet. Det er forsøget på at nå det umulige, der kendetegner dagligdagen.

Derfor drømmer alkymisten om filosoffens sten, der kan omdanne kedelige metaller som jern og bly til glimtende guld; og diplomaten drømmer om veldefinerede interesser, der får diplomatiet til at være andet en uendelige rækker af møder og cocktailparties.

Man kunne sagtens være alkymist uden at lave guld. Allerede i middelalderen var de, der finansierede forskning, optaget af, at grundforskning skulle være anvendelsesorienteret. Og man kommer vel dårligt tættere på den tidligere forskningsminister Helge Sanders ønske om at lave den kortest mulige vej fra ’forskning til faktura’ end løftet om, at ens forskning i metallernes natur kunne bruges til at skabe guld.

På samme måde kan varetagelsen af nationens interesser være en identitet for diplomaterne snarere end en konkret indsats på et antal veldefinerede områder. Udenrigsministeriets mission er at »arbejde for Danmarks interesser og værdier i forhold til omverdenen på en måde, der fremmer danskernes frihed, tryghed og velstand samt en mere fredelig og retfærdig verden med udvikling og økonomisk vækst for alle«.

I den formulering bliver arbejdet for interesser (og værdier) en beskrivelse af dagligdagen på en ambassade eller i kontorerne på Asiatisk Plads 2 snarere end et veldefineret mål.

Hvis danske interesser således er noget, som embedsmændene leverer snarere end implementerer, kan der være en tendens til, at interesser reduceres til den konsensus, som der til enhver tid måtte være på sjette sal i Udenrigsministeriet, hvor ministre og ledelse har kontor.

Måske er den egentlige pointe i Peter Taksøe-Jensens udtalelse om, at Danmark i højere grad skal føre en interessebaseret udenrigspolitik, at udenrigspolitikken skal gøres mindre alkymistisk. En tydeligere definition af interesser samt de valg og fravalg, som hører med, stiller udenrigspolitikken langt mere åben for debat.

Der har været en tendens til at spænde udenrigspolitikken for de vogne, som man alligevel havde af stalden.

Udenrigspolitikken har således skullet bidrage til økonomisk vækst, da krisen kradsede, bistå til det bedre klima eller, som Taksøe-Jensen påpeger, »påvirke den politiske situation i Maldiverne«.

Alle sammen værdifulde politiske mål, hvis man spurgte de ministre eller folketingsflertal, der fandt på dem. Men mens diplomaterne tog sig af Maldiverne, invaderede Rusland det østlige Ukraine, Nordafrika blev destabiliseret af ekstremisme, og miljøet i Arktis forandrede sig fundamentalt.

Det nye fokus på interesser er også et forsøg på at fortælle budgetbisserne, at udenrigspolitikken har nogle kerneopgaver.

Prioriteringsdiskussionen rejser et andet væsentligt spørgsmål: Hvilken type problemer kan Danmarks udenrigspolitik bedst løse?

I en globaliseret verden har mange dele af den danske stat og de danske samfund dybe relationer til resten af verden. Firmaer, ngo’er og enkeltpersoner kan på mange områder være langt mere engagerede og langt bedre udrustede til at løse et problem, end diplomaterne eller soldaterne er.

De problemer er ikke politiske, i den forstand at de kræver en traktat eller et F-16-fly for at finde deres løsning. Det gør dem ikke uvæsentlige. Danmarks velstand er således en langt mere nærværende bekymring for danskerne end forholdet til Rusland, men det er ikke nødvendigvis Udenrigs- eller Forsvarsministeriet, som bedst sørger for, at der kommer gang i produktionen.

Som alkymisten måtte tro på at kunne lave guld for at få penge til sin forskning, har diplomaterne måttet arbejde med en lang række mere eller mindre relevante ting for at tilfredsstille Finansministeriet.

Det nye fokus på interesser er også et forsøg på at fortælle budgetbisserne, at udenrigspolitikken har nogle kerneopgaver, som bliver forsømt, hvis udgifterne til forsvar og diplomati skal retfærdiggøres af nye indsatser på en række områder, hvor det mest handler om at få en guldstjerne i Finansministeriets bog snarere end om at gøre det, som man er bedst til. Italesættelsen af interesser som styrende for udenrigspolitikken er således en nålestribet udgave af skolelærernes demonstration på Slotspladsen under lærerkonflikten i 2013.

Som det er tilfældet med filosoffens sten, er det nemt nok at forestille sig, hvad den gør (den laver billige metaller om til kostbart guld), men hvordan den gør det, er straks mere kompliceret. På samme vis er det let nok at henvise til, at udenrigspolitikken skal varetage danske interesser. Men hvordan man definerer, hvad danske interesser er, og hvordan man prioriterer dem i forhold til hinanden, er langt mere kompliceret.

En teoretisk definition af interesser bliver ofte så abstrakt, at den ikke fortæller beslutningstagere meget andet, end at de skal fokusere på det vigtigste. Hvis man vil fortælle beslutningstagere noget, som de ikke vidste i forvejen, skal man snarere se interessebegrebet som en måde at stille et spørgsmål på snarere end et svar.

Interesser løser ikke problemer; de siger, hvad problemet er, og sorterer mellem mere eller mindre vigtige problemer. Derfor passer interessetænkning dårligt ind i den danske centraladministration, fordi embedsmænd ved af erfaring, at deres minister bliver meget gladere for at få præsenteret løsninger frem for at få påpeget problemer. Det er derfor, at interessetænkning lægger op til en mere åben debat om udenrigspolitiske prioriteter.

Behovet for at tænke i interesser opstår af erkendelsen af, at det danske samfund ikke eksisterer på sine egne præmisser, men tværtimod er en realisering af, hvad vi vil, afhængigt af hvad andre lande, organisationer og firmaer vil.

Vi kan have nok så mange ideer om integration af nydanskere, men de bliver mere eller mindre irrelevante, så snart tusindvis af flygtninge traver gennem Europa og vores nabolande lukker deres grænser.

Vi kan foretrække at sælge øl og grise til Rusland, men hvis russerne ønsker at dominere Østersøen, er handel ikke den eneste faktor, som vi kan tænke på.

Vi skal således tænke i interesser, dér hvor vores ideer om, hvem vi er, og hvad vi vil, bliver udfordret af andre.

Det er størrelsen af den udfordring, som afgør, hvor vital en interesse er.

Da Danmark var truet af invasion fra Warszawapagten under den kolde krig, var der ingen større udfordring end nationens overlevelse. Det var samme form for overlevelse, der havde været truet i forbindelse med Første og Anden Verdenskrig. Den danske regering havde en vital interesse i at sikre nationens overlevelse og sine borgeres sikkerhed, men den interesse blev varetaget på forskellig vis.

Konsekvensen af en mere interessebaseret dansk udenrigspolitik vil være et krav til regeringen om at formulere en eller flere doktriner.

Under Første Verdenskrig havde Danmark bevæbnet sig godt og førte en neutralitetspolitik. Op til Anden Verdenskrig forsøgte vi uden held at give den tyske regering, hvad den ville have, i det forfængelige håb at den ikke ville tage det hele.

Under den kolde krig indgik vi en tæt alliance med Vestmagterne. Disse forskellige politikker var et udtryk for den samme interesse, men løste problemet på forskellige måder. Disse måder kalder man ofte doktriner.

Konsekvensen af en mere interessebaseret dansk udenrigspolitik vil være et krav til regeringen om at formulere en eller flere doktriner

Storbritanniens udenrigspolitik var i 400 år defineret af en doktrin om at forhindre, at en magt dominerede kontinentet, så hvis Frankrig eller Tyskland forsøgte det, udløste det en krig.

Enhver amerikansk præsident med respekt for sig selv formulerer en doktrin, som er hans måde at varetage den udenrigspolitiske arv på i den situation, som man står i. I 1948 fremlagde Harry Truman således sin doktrin om, at USA ville forhindre Sovjetunionen i at udvide sin indflydelsessfære.

Doktriner har den fordel, at de sætter varetagelsen af interesser i centrum. De handler om, hvad den konkrete regering vil gøre i den konkrete situation. Derfor vil konsekvensen af en mere interessebaseret dansk udenrigspolitik være et krav til regeringen om at formulere en eller flere doktriner for sin udenrigspolitik – hvad er Kristian Jensen-doktrinen?

I sagens natur vil en ny regering ønske at formulere en ny doktrin eller strategi for sin udenrigspolitik. I sig selv er det ikke et problem, for når den doktrin skal formuleres, skal spørgsmålet om, hvad Danmarks interesser er, stilles på ny. Diskussionen af, hvad svaret er på det spørgsmål, kan skærpe opmærksomheden på, hvor der er behov for en indsats.

Tænker man i interesser, tænker man således i to akser.

For det første: Hvor er vi sårbare over for andre magter (det behøver ikke kun at være stater, der har den magt; det kan lige så vel være IS eller det globale energimarked?).

For det andet: I hvor høj grad har den danske regering – alene eller i samarbejde med andre – midlerne til at mindske denne sårbarhed?

Når man tænker udenrigspolitik på den måde, er der mange spørgsmål, som fylder meget i den daglige nyhedsstrøm, som ikke direkte gør Danmark sårbar, og som vi har få midler til at påvirke.

Taksøe-Jensen nævner den israelsk-palæstinensiske konflikt som et eksempel. Imidlertid er der andre emner, som ikke fylder så meget hverken i avisen eller folketingssalen, som træder tydeligere frem.

Arktis er et eksempel på sådan et emne. Grønland og Færøerne er et kæmpe aktiv for kongeriget, efterhånden som den teknologiske udvikling og klimaets forandring skaber ’et nyt Norden’.

Imidlertid er området både miljømæssigt og sikkerhedspolitisk sårbart, og den forbløffende nonchalante holdning i København til den del af kongeriget gør, at der er behov for en kæmpe indsats. En indsats, som Danmark må stå for alene.

Sårbarhed og ressourcebehov siger således, at her er der en vital dansk interesse at varetage. Hvis Kristian Jensen skulle formulere en udenrigspolitisk doktrin, kunne den således passende handle om Arktis.

Hvis man formulerer en Arktis-doktrin, vil en af de første erkendelser være, at andre lande – ikke mindst Rusland – har interesser i området. En interessebaseret tilgang til udenrigspolitik tager udgangspunkt i erkendelsen af, at international politik er mødet af forskellige interesser. Interesser er således både noget, som man er villig til at forsvare. Men det er også noget, man ved andre har. Måske er denne erkendelse den vigtigste i en verden, hvor den vestlige verdensorden bliver stadig mere udfordret.