Kun nye regler kan tæmme kvotekongerne

Debatindlæg af postdoc Lau Øfjord Blaxekjær (NIAS) i Altinget den 22. august 2018.
 
Sammen med 21 forskere fra hele verden har jeg kortlagt de negative følger af det udbredte system med omsættelige fiskekvoter kaldet IOK'er, og vi har netop publiceret resultaterne i det anerkendte amerikanske videnskabstidsskrift PNAS.

Forskningsprojektet har evalueret den eksisterende forskning og casestudier på området, og forfatterne har fulgt disse problematikker og debatter i mange år. Jeg har selv forsket i færøske forhold, hvor fiskeri og politik er uadskillelige, og har fulgt det nuværende arbejde med en fiskerireform, der blandt andet vil gøre op med nogle af de problemer, vores forskning peger på. Denne kronik tager dog udgangspunkt i danske forhold og de generelle globale problemer.

Det er ikke i sig selv nyt, at omsættelige kvoter (der kan købes og sælges af fiskerne) fører til en stribe problemer, der rækker ud over det tiltænkte område. Det har de seneste års skandaler i dansk fiskeri og fiskeripolitik med al tydelighed vist: kras kritik fra Rigsrevisionen, politianmeldelser og ministerafgang.

Det er ikke bare i Danmark, men over hele verden, at fiskerikvotesystemet både skaber miljøproblemer og en koncentration af magten i fiskeri-industrien med monopollignende ejerskab af fiskeressourcerne.

Det nye i vores projekt er, at vi demonstrerer, hvor udbredte disse negative følgevirkninger er verden over. Derudover går vi i dybden med en analyse af, hvorfor brugen af omsættelige fiskekvoter – og andre universalløsninger – er så vedholdende. Og vi foreslår en løsning.

Fiskekvotesystemet er ikke en universalløsning

I fiskeriforvaltning og til dels i anden forvaltning af naturressourcer er det udbredt, at de regler, der skal løse konkrete problemer, efterhånden udvikler sig til en slags politiske universalløsninger, der menes at kunne løse en hel stribe problemer. Der er ofte tale om simple regler, som kan føre til forfejlet forvaltning samt miljømæssige, sociale og økonomiske problemer.

Det er ikke bare i Danmark, men over hele verden, at fiskerikvotesystemet både skaber miljøproblemer og en koncentration af magten i fiskeri-industrien med monopollignende ejerskab af fiskeressourcerne. Dette fører til voksende ulighed mellem de såkaldte kvotekonger og yngre fiskere og mindre fartøjer.

Det har store socioøkonomiske følgevirkninger, når havne lukker, og lokalsamfund mister adgang til erhvervsfiskeri. Koncentrationen af kvoter og dermed økonomisk magt giver øget risiko for korruption og magtmisbrug.

Fejlagtig logik fastholder problemer

I forskningsprojektet "Moving Beyond Panaceas in Fisheries Governance" peger vi på behovet for et opgør med tankesættet bag IOK-systemet og andre tilsvarende universalløsninger.

Dette opgør kræver mere forskning i, hvorfor universalløsninger er så udbredte og så svære at ændre. Vi kan dog allerede nu demonstrere, at tankesættet, der fremmer og opretholder brug af universalløsninger, består af mindstfire faktorer, der understøtter hinanden: konceptuelle narrativer, magtforskydning og heuristikker og bias.

Konceptuelle narrativer stammer oftest fra forskningen. I tilfældet med IOK'erne bygger det på den herskende økonomiske teori om markedets evne til at løse komplekse problemer inden for eksempelvis bæredygtig udvikling.

Den neoklassiske økonomiske teori er blevet en del af det konceptuelle narrativ, der også er kendt som det neoliberale økonomiske paradigme, der har spredt sig siden 1980'erne ligesom IOK'erne. Neoliberal økonomi skal her forstås som et politisk paradigme, der forsimpler den neoklassiske økonomi for eksempel ved at fremhæve markedet og nedtone blandt andet statslig intervention som alternativ, transaktionsomkostninger og forskellige eksternaliteter.

For det andet fører universalløsninger som IOK'er til magtforskydning i takt med, at ressourcerne og værdien koncentreres på færre og færre hænder. Gennem lobbyisme og pengebidrag fra kvoteejere til politikere (og nogle gange embedsmænd) forstærker denne lock-in-effekt opretholdelsen af universalløsningen, selv om de utilsigtede negative konsekvenser er vel belyste.

For det tredje opretholdes universalløsninger af heuristikker (mentale smutveje, der forsimpler en kompleks og stor mængde information), som psykologer længe har påvist ligger til grund for de fleste af vores ofte irrationelle og unuancerede beslutninger (bias).

IOK'er har spredt sig, fordi det er nemt at tro, at noget, der tilsyneladende virker et sted, uden problemer kan overføres til et andet. Eller fordi man vurderer løsningen på baggrund af afsenderens troværdighed. – Når prominente økonomer, politikere og internationale organisationer taler til fordel for IOK'er, spredes og opretholdes de lettere. Heuristikker og bias er med til at forhindre folk i at vurdere universalløsninger kritisk og præcist, bl.a. fordi det kræver meget tid og mange ressourcer at vurdere løsninger og analysere dem i den konkrete kontekst, de skal implementeres i.

Database kan få ny viden frem

Vi mener derfor, det er afgørende, at fiskeriets politikere, embedsmænd og organisationer gør op med det udskældte reguleringssystem baseret på IOK'er som universalløsning. Og vi foreslår etableringen af en åben, global database med forskning og anden relevant information om konkrete fiskeriforvaltninger, som kan skabe overblik over negative følger af IOK-systemet og inspirere til bedre løsninger.

Databasen vil organisere den eksisterende store mængde viden om fiskeriforvaltninger i en række søgbare kriterier som for eksempel geografisk område, fiskearter, og hvilken fiskeripolitik og -regler, der er gældende hvor i verden. På den måde kan databasen give inspiration til nye forvaltningsløsninger til gavn for miljøet og en mere fair fordeling af verdens naturressourcer.

En ændring af fiskeriforvaltningen væk fra brug af IOK'er i for eksempel dansk fiskeri vil både gavne miljøet og de små fiskevirksomheder og unge fiskere, der ønsker at etablere sig. Det vil være med til at bryde kvotekongernes politiske og økonomiske magt og kan være med til at genetablere tillid i befolkningen til fiskeriforvaltningen.