Økonom dokumenterede hul i EU-lov mod skattely

Da EU i 2005 indførte et sæt nye regler kaldet rentebeskatningsdirektivet, var formålet at sikre, at alle formuer gemt i skattely bliver beskattet. En række skattely, herunder Schweiz, Luxembourg og Jersey, havde indvilliget i at samarbejde om beskatning af EU-borgere med hemmelige konti. Fremover ville bankerne i de samarbejdende skattely-lande tilbageholde 15 procent af de renteindtægter, som EU-borgere fik tilskrevet deres konti og sende 75 procent af provenuet til skattemyndighederne i EU-borgerenes hjemlande uden at afsløre kontohavernes identitet.

Tilsyneladende et elegant kompromis, der sikrede EU-landene muligheden for at beskatte gemte formuer, der ellers ville være uden for skattemyndighedernes rækkevidde, og som tillod skattelyene at beholde deres omstridte bankhemmelighed.

På Københavns Universitet indledte økonomi-forsker Niels Johannesen i 2009 et forskningsprojekt med fokus på at måle effekten af netop dette direktiv: Ændrede EU-borgerne med formuer i Schweiz og andre skattely adfærd, når de pludselig blev opkrævet 15 procent skat af deres renteindtægter? Og hvis ja, på hvilken måde?  

Metode

Niels Johannesen benyttede sig af data fra Bank for International Settlements, der indeholder information om udenlandske bankkunders indeståender for de største finansielle centre i verden. Her kan man kvartal for kvartal finde oplysninger om danskernes samlede bankindeståender i Schweiz, om tyskeres samlede bankindeståender i Luxembourg, canadieres samlede bankindeståender på Jersey og så fremdeles.

For at kortlægge rentebeskatningsdirektivets effekt på EU-borgernes adfærd sammenlignede Niels Johannesen de internationale bankoplysninger med data for borgere fra lande udenfor EU, der var upåvirket af direktivet.  

Resultat

Det første vigtige resultat af Niels Johannesens forskning (se illustration nedenfor) viser den estimerede trend i indeståender i schweiziske banker for henholdsvis EU-borgere og ikke-EU-borgere. De to grupper følger hinanden meget nært i en 10-årig periode, men et kvartal før rentebeskatningsdirektivet trådte i kraft d. 1. juli 2005 falder mængden af penge i EU-borgeres bankindeståender i Schweiz pludselig kraftigt.

Hvis man antager, at EU-borgeres og ikke-EU-borgeres indeståender fortsat ville have fulgt samme trend, hvis ikke direktivet var blevet indført, kan effekten af direktivet estimeres til omkring 40 procent. Det vil sige, at 40 procent af de EU-ejede formuer, der stod i schweiziske banker, forsvandt og på den måde undgik beskatning.

Men forsvandt disse formuer så virkelig ud af de schweiziske banker? Nej, i samme periode som EU-borgernes indeståender i Schweiz faldt drastisk, så voksede mængden af bankindeståender ejet af selskaber i Panama og andre lande der typisk er udbydere af skuffeselskaber. Og de indeståender voksede med næsten tilsvarende beløb.

Dette mønster tyder på, at ejerne af hemmelige bankindeståender flittigt gjorde brug af et smuthul i direktivet. Reglerne gjaldt nemlig kun EU-borgere, som ejede deres hemmelige bankkonti i eget navn. Hvis en formue-ejer derimod overførte sin schweiziske konto til et skuffeselskab i fx Panama, ville banken i Schweiz betragte ejeren som en ikke-EU-borger, der ikke var underlagt direktivet, og som derfor ikke skulle beskattes.

Resultaterne af Niels Johannesens forskning gjorde indtryk i EU-systemet. Da Europakommissionen i 2012 gennemførte en evaluering af rentebeskatningsdirektivets effekt, gjorde den i vid udstrækning brug af Johannesens evalueringsmetode og refererede 18 gange til den danske økonoms resultater.

Der bliver indført enormt meget ny politik for at bekæmpe skatte- unddragelse i disse år. Det er afgørende at denne indsats er baseret på faktuel viden snarere end mediehistorier og ideologisk betingede mavefornemmelser. Her har økonomer en vigtig rolle at spille.

I 2014 blev rentebeskatningsdirektivet revideret, og en af de ændringer, der blev gennemført, var netop at lukke det smuthul, som Niels Johannesens forskningsartikel havde dokumenteret betydningen af.

Under de nye regler skal bankerne i de europæiske skattely-lande identificere den rigtige ejer af hver bankkonto, uanset om kontoen er ejet direkte eller indirekte gennem et skuffeselskab, og bankerne skal anvende direktivet når kontoens ejer bor i et EU-land. Da 2014-direktivet senere blev afløst af et nyt direktiv, blev tilsvarende regler videreført.

Videre forskning

Niels Johannesen har siden gennemført flere studier af forskellige landes regler og love, der har til hensigt at undgå skatteunddragelse gennem skattely. I forskningsprojektet 'Taxing Hidden Wealth: the Consequences of U.S. Enforcement Initiatives on Evasive Foreign Accounts' arbejder han sammen med de amerikanske skattemyndigheder om at måle effekten af den amerikanske indsats overfor skatteunddragelse gennem skattely. Resultaterne forventes publiceret i starten af 2018.

Niels Johannesens forskning gjorde indtryk i EU

• Europakommissionens 2012-evaluering af rentebeskatningsdirektivets effekt gjorde i vid udstrækning brug af Johannesens evalueringsmetode
• Kommissionen refererede 18 gange til den danske økonoms resultater.
• I 2014 blev rentebeskatningsdirektivet revideret bl.a. med ændringer, der lukker det smuthul, som Niels Johannesens forskning havde dokumenteret.
• Banker i EU's skattely-lande skal nu identificere den rigtige kontoejer, også selvom kontoen er ejet gennem et skuffeselskab, og skal anvende direktivet når kontoens ejer bor i et EU-land.

Milliarder gemmes i skattely

Under en høring i Folketinget i april 2016 estimerede Niels Johannesen:

• På verdensplan gemmes ca. ti procent af alle formuer - ca. 6.000 milliader dollars - i skattely
• I Danmark kan det dreje sig om 100-150 milliader kroner

Medieomtale og publikationer

Journal of Public Economics, 2014: Tax evasion and Swiss bank deposits.

Omtale/overblik i BT, april 2016: Derfor er indsatsen mod skattely slået fejl.